第五章 总结——历史里的乡土智慧，当下的治理底气（1/2）

回望唐代乡里治理的实践脉络，从“乡官亲民、里正协理”的层级协同，到“乡规民约聚人心、邻里互助解难题”的多元联动，再到“劝农兴产稳生计、察民情解民忧”的务实导向，核心智慧始终围绕“顺层级、贴民心、聚合力”展开——不搞虚浮形式，聚焦百姓刚需；不依赖单一管控，注重多元协同；不脱离乡土实际，贴合基层肌理。这份扎根乡土的治理逻辑，历经千年沉淀，在农业文明向工业文明、信息文明跨越的时代浪潮中，依旧具备鲜活的现实价值。从贞观之治的“路不拾遗、夜不闭户”，到开元盛世的“稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实”，唐代乡里治理的成功实践，不仅奠定了盛世根基，更为当代基层治理破解难题、焕发活力提供了深厚的思想源泉与历史镜鉴。

基层治理作为国家治理的“神经末梢”，直接关系到政策落地的“最后一公里”，承载着百姓对美好生活的向往。当下，我国基层治理面临着人口流动加剧、利益诉求多元、治理场景复杂等诸多新挑战：城乡融合进程中，乡村“空心化”与城市社区“陌生人化”并存，传统治理模式难以适配；数字化转型背景下，技术赋能与老年群体、偏远地区“数字鸿沟”的矛盾日益凸显；民生需求从“基本保障”向“品质提升”转变，对治理精准度、响应速度提出更高要求；市场经济发展带来的利益分化，也让基层矛盾的复杂性、关联性显着增强。而唐代乡里治理留下的“层级清晰、权责对等”“扎根乡土、务实为民”“多元协同、共治共享”的智慧结晶，恰好为破解这些现实困境提供了可资借鉴的历史镜鉴，更为当代基层治理筑牢了前行的底气——这份底气，源于历史实践的反复验证，源于乡土逻辑的深刻洞察，更源于“以民为本”的永恒价值。

一、历史智慧的核心密码：唐代乡里治理的本质内核

要让唐代乡里治理智慧在当代真正落地生根，首先需要穿透历史表象，精准把握其背后的本质内核。唐代作为中国古代盛世的典型代表，其乡里治理体系之所以能实现“政通人和、乡土安宁”，关键在于抓住了基层治理的核心规律，形成了一套贴合农业社会肌理、适应当时生产力水平的治理逻辑。从《通典·职官》对乡官职责的明确界定，到《唐律疏议》对基层治理秩序的法律保障，再到敦煌文书中留存的乡规民约、户籍账簿，唐代乡里治理形成了“制度保障、实践落地、文化浸润”的完整体系，其核心密码可概括为三个维度。

（一）“层级顺、权责明”的协同逻辑

唐代乡里治理构建了“县—乡—里—村”四级联动体系，层级划分清晰，权责配置对等，形成了“上下贯通、左右协同”的治理架构。县作为基层行政核心，负责政策制定与统筹协调，如县令需“亲巡属县，观风俗，问百年，录囚徒，恤鳏寡，阅丁口，务知百姓之疾苦” ；乡官（乡长、乡佐）主掌劝农、教化、治安等核心事务，直接对接县级行政指令，《通典》记载“每乡置乡长一人，佐二人，主知乡事”，明确其“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”的职责 ；里正、村正作为最基层的治理者，深耕乡土，承担户籍管理、赋役征收、邻里调解等具体工作，唐代规定“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察” ，形成“自上而下贯通、自下而上反馈”的闭环机制。这种层级设计既避免了权力过度集中导致的效率低下，又防止了权责模糊引发的推诿扯皮，确保治理指令能够快速落地，民生诉求能够及时回应。

更为关键的是，唐代乡里治理注重“权责与能力匹配”“权力与监督并重”。乡官、里正的选拔多从本地德高望重、熟悉民情的乡贤或庶民中产生，如开元年间规定“里正取白身无官者，通状言事”，要求“年五十以上，有德行无过”，确保治理者“懂乡土、知民心、有威望” ，他们既了解当地的风土人情、宗族关系，又具备一定的组织协调能力，能够以“接地气”的方式开展工作——比如面对邻里田产纠纷，里正可依据乡规民约和宗族情谊灵活调解，比官府生硬判决更易被接受。同时，朝廷通过“考课制度”对乡官履职情况进行严格考核，将“垦田多少、流民复业率、盗贼发案数、赋税完纳率”等量化指标纳入考核体系，分为“上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下”九等，优异者可获“加阶”“赐物”“迁官”，不称职者则“罢官”“贬谪”“笞责” ，形成“有责必担、失责必究”的约束机制。此外，还设立“耆老”“乡父老”等监督角色，允许百姓“诣县言事”，举报乡官渎职行为 ，确保治理者“在其位、谋其政”。这种“层级清晰、权责对等、考核有力、监督到位”的协同逻辑，是唐代乡里治理高效运转的核心保障。

（二）“贴民心、办实事”的务实导向

唐代乡里治理始终以“民生为本”，聚焦百姓最关心的生产生活需求，不搞形式主义，不做表面文章，形成了“以农为本、以民为念”的治理导向。在农业为本的社会背景下，劝农兴产是乡里治理的核心任务：乡官定期巡查农田水利，如关中地区乡官每年春初组织村民修缮郑白渠、成国渠，夏秋季节巡查灌溉分配，避免“争水斗殴”事件；江南地区则重点组织修建圩田、陂塘，应对水旱灾害 ；组织村民修缮沟渠、开垦荒地，开元年间，河西走廊乡官带领村民开垦绿洲荒地，推广“轮作制”，使当地粮食产量大幅提升，成为西北重要粮仓 ；根据季节变化发布农时通知，通过“乡鼓催耕”“里胥劝种”“农桑榜示”等方式，推广曲辕犁、筒车、育秧技术等先进耕作技术 ，还会组织“农桑之会”，让农户交流种植经验；遇到灾荒年份，乡官需第一时间上报灾情，如贞元年间河南遭遇旱灾，乡官逐村统计受灾户数、田亩数量，上报县衙后，朝廷及时调拨义仓粮食，乡官再配合里正逐户发放，同时组织村民“以工代赈”修缮水利，帮助百姓渡过难关 。这种“以农为本、聚焦民生”的治理导向，精准契合了当时百姓的核心诉求，实现了“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”的治理目标。

在社会治理层面，唐代乡里治理同样坚持务实原则，聚焦百姓“急难愁盼”。通过制定乡规民约规范邻里行为，如敦煌出土的《社邑文书》中，乡规民约明确规定“邻里有困难，当相互救助；婚丧嫁娶，当邻里相助；禁止偷盗、赌博、斗殴；禁止弃耕逃荒、拖欠赋税”，还包含“尊老爱幼”“善待孤寡”等道德规范 ，化解日常矛盾；设立“村社”“义仓”“社仓”等互助组织，义仓由村民按亩缴粮（每亩缴粟二升），灾年开仓放粮，隋末至唐初仅关中就有义仓百余所，贞观年间全国义仓存粮达千万石，成为百姓应对灾荒的“救命仓”；村社则是民间自治组织，负责组织公益劳动、互助帮扶、祭祀活动等，如修建乡村道路、桥梁、水井等公共设施，均由村社牵头组织 ；推行“保甲制度”“治安联防”，以“五家为保，十家为邻”，要求邻里之间“互相监督、互相救助”，夜间轮流巡逻，防范盗贼、匪患，确保百姓安居乐业 。此外，乡官还需负责教化工作，在乡村设立“乡学”“村学”，聘请儒士教授孩童识字、读书，传播儒家伦理道德；通过“乡饮酒礼”“旌表孝悌”等方式，弘扬尊老爱幼、邻里和睦的美德 。这些治理举措没有复杂的制度设计，却直击民生痛点，以“办实事、解民忧”的实际成效赢得了百姓的信任与支持，构建起稳固的基层治理根基。这种“不务虚、重实效”的务实导向，是唐代乡里治理能够扎根乡土、深入人心的关键所在。

（三）“聚合力、共治理”的多元格局

唐代乡里治理并非依赖单一的行政力量，而是构建了“官治+民治”相结合的多元治理格局，形成了“官府主导、民间参与、协同共治”的良好生态。乡官、里正等“官方代理人”承担行政统筹、政策落实、秩序维护等职责，而乡贤、宗族首领、耆老、村社领袖等“民间力量”则在教化引导、矛盾调解、公益事业、道德约束中发挥重要作用，二者相辅相成、优势互补。

乡贤凭借自身的道德威望、文化素养和社会影响力，成为连接官府与百姓的“桥梁纽带”。他们大多是退休官员、科举落第的儒生、本地有声望的富民，如诗人王维退居辋川后，曾主持制定《辋川乡约》，调解邻里田产纠纷、水源之争，推动乡内修桥铺路、兴办学堂，还亲自教授村民种植茶树、药材，带动乡邻增收；河东裴氏、范阳卢氏等名门望族的乡贤，则通过捐资助学、赈济贫困、倡导乡规民约等方式，维护地方秩序 。乡贤参与乡规民约制定，使其更贴合乡土实际；参与邻里纠纷调解，以“情理结合”的方式化解矛盾，比官府强制裁决更易被接受；向官府反映民情民意，让政策制定更符合百姓需求。

宗族组织在唐代乡里治理中也扮演着重要角色。唐代宗族势力较为发达，尤其是在南方地区，宗族通过宗族规训、祠堂祭祀、族内互助等方式，规范族人行为、凝聚宗族力量。如江南吴氏宗族规定“族人贫病者必助，婚丧者必赴，子弟不教者必责，盗贼者必逐”；宗族还设立“族田”“义庄”，其收入用于族内公益事业、救助贫困族人、资助族中子弟读书 。宗族组织协助乡官进行户籍管理、赋税征收，督促族人遵守国家法令；调解族内矛盾，避免矛盾激化升级；组织族内互助，缓解官府救济压力，成为基层治理的重要补充力量。

村社等民间组织则聚焦公益事业与日常互助，如敦煌社邑不仅组织修桥铺路、开凿水井等公益劳动，还开展“春秋祭祀”“节日聚会”等活动，增强村民的归属感与凝聚力；遇到村民婚丧嫁娶、生病受灾，社邑成员共同出资出力相助，形成“一人有难、众人相帮”的良好氛围 。这种多元治理格局打破了“政府包揽一切”的治理模式，充分调动了民间力量参与治理的积极性，实现了“行政力量”与“乡土力量”的优势互补——官府通过民间力量更精准地掌握民情、落实政策，民间力量则借助官府的权威推动治理举措落地，形成了“官民协同、共治共享”的良好治理生态。这种“多元参与、协同共治”的治理理念，是唐代乡里治理能够实现长治久安的重要支撑。

二、当代基层治理的现实困境：历史智慧的当代映照

将唐代乡里治理的核心智慧放到当代基层治理的实践场景中，我们不难发现，当下基层治理面临的诸多困境，恰恰是对历史智慧的背离或弱化。从“层级协同”到“务实导向”，再到“多元共治”，唐代治理智慧为破解当代基层治理难题提供了清晰的映照与启示，也让我们更深刻地认识到现实困境的根源所在。

（一）层级衔接不畅：权责模糊导致“治理梗阻”

当代基层治理体系中，“县—乡镇（街道）—村（社区）”的层级架构已然形成，但在实际运行中，仍存在层级衔接不畅、权责划分模糊、资源配置失衡等问题，导致“治理梗阻”频发。部分地区县级政府过度将行政职能下放至乡镇（街道），如某县将“安全生产检查”“环保督查”“信访维稳”“食品安全监管”等12项县级核心职能下放至乡镇，但未配套相应的执法权、经费保障和技术支持，乡镇“权小责大、力不从心” ；村（社区）作为最基层的治理单元，既要承接上级部门的各项考核任务，又要应对群众的多元诉求，往往陷入“上面千把锤、下面一颗钉”的困境——据统计，某省村（社区）平均承接上级部门下达的考核指标达80余项，涉及党建、综治、环保、民政等20多个领域，基层干部不得不将大量精力用于应付考核，难以专注服务群众。

更严重的是，部分地区存在“权责倒挂”“上下脱节”现象：上级部门将责任层层下压，却未给予相应的权力与资源，导致基层治理者“有责无权、有心无力”；上下级沟通渠道不畅，上级政策制定缺乏对基层实际的调研，导致政策“水土不服”，难以落地执行；基层群众的诉求向上传递时“层层过滤”，难以直达决策层，最终出现政策执行“打折扣”、民生诉求“被搁置”的“治理梗阻”。如某乡镇接到上级“农村厕所改造”的硬性指标，要求三个月内完成全镇500户改造任务，但未充分考虑部分村庄缺乏污水管网、农户经济条件有限等实际情况，导致改造后的厕所因“用不了、难维护”被闲置，既浪费了治理资源，又引发群众不满 。

反观唐代乡里治理，“县—乡—里—村”的每一层级都有明确的权责边界和资源保障：县级政府负责政策制定与资源统筹，为乡官履职提供法律、经费支持；乡官拥有相对独立的行政权，可根据乡土实际灵活落实政策；里正、村正专注于具体事务，无需承担过多行政压力。这种“权责对等、上下协同、资源匹配”的治理模式，恰好为当代基层治理理顺层级关系、破解“治理梗阻”提供了历史借鉴。

（二）治理脱离实际：形式主义背离“民生为本”

在部分地区的基层治理中，“重形式、轻实效”的形式主义倾向较为突出，背离了“以民为本”的治理初心，与唐代乡里治理“贴民心、办实事”的务实导向形成鲜明对比。部分基层干部将“痕迹管理”异化为“痕迹主义”，过度追求“数字化台账”“标准化建设”“迎检材料美化”，如某社区为应付“文明城市创建”检查，花费数万元制作宣传展板、填写各类台账，甚至要求居民“统一口径”接受检查，却未解决群众反映强烈的“小区停车位不足”“垃圾分类设施不完善”等实际问题 ；考核指标繁琐复杂，过度注重“数量”“速度”，忽视“质量”“实效”，基层干部为了应付考核，不得不将大量精力投入到“填表报数”“迎检备查”中，反而挤占了服务群众、解决实际问题的时间与精力——某乡镇干部坦言，“每月要填写20余种报表，参加10余次会议，真正下村入户服务群众的时间不足一半”。

部分治理举措缺乏对本地实际的调研，照搬照抄其他地区的经验，导致“水土不服”。如某山区县盲目照搬城市社区“智慧门禁”“线上议事”模式，投入数十万元搭建数字化平台、安装智能设备，但当地山区老人占比达60%以上，多数老人不会使用智能手机，且网络信号较弱，最终门禁闲置、线上平台无人使用；还有些地区不顾当地经济发展水平，强行推进“乡村旅游开发”“特色产业种植”，导致项目失败，浪费了大量财政资金 。这种脱离实际的治理模式，不仅未能解决群众的实际问题，反而损害了政府公信力，加剧了基层矛盾。

（三）治理力量薄弱：多元参与机制尚未健全

当前，基层治理仍存在“政府单打独斗”的现象，多元治理力量尚未形成有效合力，治理力量薄弱问题较为突出。一方面，基层行政力量不足：乡镇（街道）、村（社区）干部队伍面临“人员短缺、任务繁重、压力较大、流失严重”的困境，某省乡镇平均编制30人左右，实际在岗不足25人，却要承担200余项行政职能；村（社区）干部待遇偏低，部分偏远乡村村干部月工资不足2000元，难以吸引年轻人才加入，导致干部队伍老龄化严重，平均年龄超过50岁 ，难以全面覆盖复杂的治理场景。另一方面，民间治理力量未能得到充分激活：乡贤、志愿者、社会组织等参与治理的渠道不够畅通，参与热情不够高涨，缺乏有效的激励保障机制。如某城市社区有志愿者200余人，但因缺乏系统培训、服务时长难以认定、激励措施有限等问题，实际常态化参与志愿服务的不足30人；部分地区社会组织发展缓慢，难以承接基层政府转移的公共服务职能，导致政府不得不继续包揽各类事务 。

在人口流动加剧的背景下，乡村“空心化”与城市社区“陌生人化”进一步加剧了治理力量薄弱的问题。乡村地区青壮年劳动力大量外出务工，导致传统乡土治理力量（如宗族、乡贤、青壮年村民）流失，某乡村因青壮年外出务工，仅剩老人儿童，村两委仅3名干部，既要负责村务管理、政策落实，又要照顾留守老人儿童的生活起居、安全保障，还要应对各类考核检查，常常分身乏术 ；城市社区则因人口流动频繁、邻里互动减少，形成“陌生人社会”，邻里互助、社区认同弱化，某城市社区居民多为外来务工人员，平时互不往来，社区组织公益活动时响应者寥寥，遇到邻里矛盾时无人调解，基层治理陷入“政府干、群众看”的被动局面 。

（四）数字化转型失衡：技术赋能与“数字鸿沟”并存

随着数字化技术的快速发展，“数字治理”成为当代基层治理的重要趋势，但在转型过程中，部分地区出现“重技术、轻人文”“重效率、轻公平”的失衡现象，背离了唐代乡里治理“便民利民”的核心逻辑。部分地区过度依赖数字化平台，将所有治理工作都搬到线上，如某城市社区推行“线上办事平台”“智能门禁系统”“线上投票”等数字化治理手段，要求居民必须线上预约才能办理养老认证、社保缴费等业务，导致多位老年居民因不会操作智能手机而无法按时办理业务，引发群众不满 ；部分数字化平台功能繁琐、操作复杂，界面设计不符合基层干部与群众的使用习惯，某乡镇搭建的“基层治理数字化平台”包含10余个模块、50余项功能，基层干部需要花费数小时培训才能初步掌握，且数据录入流程繁琐，反而降低了治理效率 。

“数字鸿沟”问题日益凸显，老年群体、偏远地区群众、文化水平较低群体等“数字弱势群体”被边缘化。据统计，我国60岁以上老年人口中，不会使用智能手机的比例超过40%，偏远地区农村群众的数字技能水平也普遍较低。某偏远乡村因网络信号弱、群众数字技能不足，县级政府推出的“线上政务服务平台”在当地几乎无人使用，群众办事仍需往返县城，往返路程耗时3小时以上 ；此外，数据共享机制不健全，不同部门、不同层级的数字化平台之间存在“信息孤岛”，如公安、民政、卫健、社保等部门的数字化平台数据不互通，基层干部需要重复录入数据，群众办事需要重复提交材料，“数据多跑路”未能真正实现 。这种数字化转型的失衡，不仅未能提升治理效能，反而加剧了治理不公，损害了群众的获得感。

三、历史智慧的当代转化：基层治理的底气与路径

唐代乡里治理智慧并非僵化的历史模板，而是能够根据时代发展、社会变迁进行灵活转化的治理逻辑。将这份历史智慧转化为当代基层治理的实际成效，需要立足新时代基层治理的现实需求，在传承中创新、在借鉴中发展，构建起“层级协同、务实为民、多元共治、数字赋能”的现代基层治理体系，让历史智慧成为当代基层治理行稳致远的坚实底气。

（一）传承“层级顺、权责明”智慧，构建协同高效的治理体系

针对当代基层治理层级衔接不畅、权责模糊、资源失衡的问题，可借鉴唐代“县—乡—里—村”的层级协同逻辑，进一步理顺“县—乡镇（街道）—村（社区）”的权责关系，构建“权责对等、上下协同、运转高效、资源匹配”的治理体系。