第四章 转化保障体系构建——筑牢古今治理融合的实践根基（1/2）

唐代乡里治理联动机制之所以能高效运转，离不开完善的保障体系支撑——从中央对地方的权责界定、治理资源的精准调配，到治理主体的能力培育、治理成效的考核反馈，形成了环环相扣的保障闭环，为治理举措落地提供了坚实依托。当代基层治理在承接唐代治理智慧、推进转化实践的过程中，同样需要构建全方位、多层次的保障体系，破解当前基层治理中存在的权责失衡、资源不足、能力短板、考核僵化等现实难题，确保唐代治理经验的转化落地既符合历史逻辑，又适配现实需求，真正实现“古为今用”的治理价值。

一、权责边界保障：厘清层级关系，夯实治理基础

唐代乡里治理的高效运转，首要前提是清晰的权责划分——中央定总纲、州县掌统筹、乡里抓落实，各级治理主体权责明确、各司其职，既无越权干预之扰，亦无推诿塞责之弊。《唐六典》载“百户为里，五里为乡，乡置耆老一人；里置里正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，明确了乡里的核心权责的同时，也划定了州县对乡里的指导权限，即“州县统辖乡里，督查治理成效，不干预日常事务”，这种层级清晰的权责界定，避免了治理过程中的权责交叉与责任空转。反观当代基层治理，“权责不对等”是突出痛点：基层政权既要承接上级数十个部门下达的各项任务，涵盖民生服务、综治维稳、环境整治等诸多领域，又缺乏足够的决策权限与资源支撑，“上面千条线，下面一根针”的困境，导致基层治理负荷过重、效率受限，甚至出现“有责无权、有心无力”的治理僵局，既影响治理成效，也挫伤基层治理主体的积极性。

立足唐代权责界定的经验，构建当代基层治理的权责边界保障体系，核心是“厘清层级权责、实现权责对等”，从制度层面破解层级治理中的权责失衡问题。首先，需以法治化方式明确各级治理主体的权责范围，制定基层治理权责清单。借鉴唐代“中央定纲、州县统筹、乡里实操”的层级逻辑，以地方立法或规范性文件的形式，明确省级层面负责统筹规划基层治理整体方向、制定配套政策；市级层面聚焦政策落地衔接、跨区域治理协调；县级层面承担直接指导、资源调配、考核监督等核心职责；乡镇（街道）作为基层治理核心执行主体，负责具体治理举措的落地实施、辖区内矛盾化解、民生服务供给等；村（社区）则侧重邻里互助、民情收集、政策传达等基础性工作。清单需明确各级主体“必须做什么、可以做什么、不能做什么”，尤其要细化上级部门对基层的指导权限，严禁随意向基层摊派超出其权责范围的任务，杜绝“责任下移、权力上收”的不合理现象，让基层治理主体轻装上阵。

其次，建立权责动态调整机制，适配治理需求变化。唐代的权责界定并非一成不变，而是会根据社会形势调整，如战乱过后人口流动频繁，朝廷便临时赋予乡里更多人口核查与安置的权责，待社会稳定后再回归常态。当代基层治理面临的场景复杂多变，人口结构、治理需求、社会矛盾等均处于动态变化中，权责清单也需随之调整。可建立年度权责评估机制，由县级以上政府牵头，联合基层治理主体、群众代表、专家学者等，对各级治理主体的权责运行情况进行全面评估，结合治理实践中的新问题、新需求，及时优化权责划分——如在乡村振兴背景下，可适当扩大乡镇（街道）在产业发展规划、乡村建设统筹中的决策权限；在城市社区治理中，赋予社区更多公共服务资源调配的自主权，确保权责划分始终与治理实践相适配。

最后，完善权责监督与问责机制，确保权责落地见效。唐代通过“考课制度”监督乡里权责履行，若里正未按规定完成户口核查、赋役催缴等职责，会依据《唐律疏议》处以相应惩处，如“里正不觉脱漏户口者，一口笞四十，三口加一等”，严苛的问责机制倒逼治理主体履职尽责。当代基层治理需构建“全方位、多层次”的权责监督体系，整合上级督查、群众监督、舆论监督等多种监督力量，对各级治理主体的权责履行情况进行常态化监督。同时，明确问责标准与流程，对权责履行不到位、推诿塞责、越权行政等行为，依规依纪严肃问责；对因权责界定不清导致的治理失误，倒查上级部门责任，避免“问责只问基层”的不合理现象，通过严监督、强问责，倒逼各级治理主体守好权责边界、切实履职尽责。

二、资源供给保障：精准调配资源，破解治理瓶颈

唐代乡里治理的有效推进，离不开充足的治理资源支撑，朝廷通过“资源下沉、精准调配”的方式，为乡里治理提供必要的人力、物力、财力保障，确保治理举措落地有声。人力方面，除明确耆老、里正等专职治理人员的配置外，还根据治理需求整合乡里闲散劳动力、乡绅乡贤等力量，形成多元人力支撑；物力方面，朝廷会向乡里拨付必要的治理物资，如用于户籍登记的笔墨纸砚、用于治安防控的器械、用于农桑指导的农具种子等，保障日常治理与应急处置需求；财力方面，通过“租庸调制”中的合理留成，给予乡里一定的财政自主权，用于修缮乡里公共设施、补贴治理人员、救助困难民众等。这种“按需供给、精准下沉”的资源保障模式，让乡里具备了推进治理工作的基础条件，为联动机制运转提供了有力支撑。

当前，基层治理资源供给不足、配置失衡，是制约治理成效的重要瓶颈：人力上，基层治理人员编制紧张，乡镇（街道）、村（社区）工作人员往往身兼数职，工作负荷极大，且专业人才匮乏，在矛盾调解、法律服务、心理疏导等领域缺乏专业支撑；物力上，基层治理物资储备不足，尤其是偏远乡村、老旧社区，公共设施老化失修，应急处置物资短缺，难以满足日常治理与突发情况应对需求；财力上，基层财政保障能力薄弱，乡镇（街道）财政多依赖上级转移支付，自主创收能力不足，村（社区）更是缺乏稳定的财力来源，导致许多民生服务、公共建设项目难以推进，治理举措“有心无力”。借鉴唐代资源供给的经验，构建当代基层治理资源供给保障体系，需聚焦“资源下沉、精准配置、多元整合”，切实提升基层治理资源保障能力。

人力资源供给方面，需从“扩编增员、培育专业、整合志愿”三个维度发力。一是优化基层治理人员编制配置，结合辖区人口规模、治理任务轻重等实际情况，合理增加乡镇（街道）、村（社区）工作人员编制，重点补充民生服务、综治维稳、应急管理等领域的专职人员，缓解基层人力紧张压力。同时，完善基层治理人员薪酬保障体系，提高薪酬待遇、健全晋升通道，解决“基层工作累、待遇低、晋升难”的问题，吸引更多人才扎根基层。二是加强基层治理人员专业能力培育，借鉴唐代“乡官培训”经验，建立常态化培训机制，围绕政策解读、矛盾调解、应急处置、数字化治理等核心能力，开展针对性培训，邀请专家学者、优秀基层干部授课，结合案例教学、实操演练等方式，提升基层治理人员的专业素养；针对专业领域需求，定向引进法律、心理、社工、规划等专业人才，充实基层专业治理力量，打造“全能型+专业型”结合的基层治理队伍。三是整合社会志愿力量，挖掘辖区内乡贤、退休干部、党员、热心群众等资源，组建志愿服务队，明确志愿服务内容与激励机制，引导志愿者参与邻里互助、民情收集、环境整治、政策宣传等基层治理工作，形成“专职人员为主、志愿力量为辅”的多元人力支撑体系，缓解基层人力压力。

物力资源供给方面，需坚持“按需配置、补齐短板、优化布局”的原则，精准对接基层治理需求。一是开展基层物力资源需求排查，由县级政府牵头，组织乡镇（街道）、村（社区）全面梳理日常治理与应急处置所需物资，建立物力资源需求清单，结合清单精准调配物资，重点保障户籍管理、治安防控、民生服务、应急救援等核心领域的物资供给，避免资源浪费与供给不足。二是补齐基层公共设施短板，聚焦偏远乡村、老旧社区等薄弱区域，加大公共设施建设投入，修缮改造道路、水利、电力、通信等基础设施，完善社区服务中心、乡村文化广场、养老服务站、医疗卫生点等公共服务设施，提升基层公共服务承载能力；同时，建立公共设施常态化维护机制，明确维护责任主体与流程，确保设施长期稳定运行，满足群众生产生活与基层治理需求。三是优化应急物资储备布局，借鉴唐代“乡里应急物资储备点”的经验，在乡镇（街道）设立应急物资储备中心，在村（社区）设立储备点，根据辖区常见灾害类型与应急需求，储备足够的救灾物资、医疗物资、防控器械等，建立应急物资统一调配机制，确保突发情况发生时，物资能快速送达、高效使用，提升基层应急处置能力。

财力资源供给方面，需构建“财政保障为主、多元创收为辅、精准使用为要”的财力支撑体系。一是强化上级财政转移支付保障，建立基层治理财政保障增长机制，根据经济社会发展水平与基层治理需求，逐年提高上级对基层的财政转移支付力度，重点向偏远地区、治理任务繁重的基层政权倾斜，确保基层具备开展治理工作的基本财力；同时，优化转移支付结构，明确转移支付资金的使用方向，优先保障民生服务、公共建设、人员薪酬等核心支出，避免资金挪用浪费。二是提升基层自主创收能力，借鉴唐代乡里“财政留成”的经验，赋予乡镇（街道）一定的财政自主权，支持基层盘活辖区内集体资产、闲置资源，发展特色产业、便民服务等集体经济项目，增加基层财政收入；鼓励村（社区）通过盘活集体土地、闲置房屋等资源，开展租赁、合作经营等活动，获取稳定的财力来源，提升自主保障能力。三是规范基层财力使用管理，建立基层财政资金使用全过程监管机制，明确资金使用流程、审批权限，加强对资金使用情况的审计监督，确保资金专款专用、高效使用；同时，公开资金使用情况，接受群众监督，杜绝截留、挪用、浪费财政资金等行为，让每一笔资金都用在基层治理的关键环节，切实提升财力资源使用效益。

三、治理能力保障：培育核心能力，提升治理效能

唐代乡里治理主体具备较强的综合治理能力，是联动机制高效运转的关键——里正、耆老等治理者不仅熟悉国家法令、掌握乡里民情，还具备较强的矛盾调解、农桑指导、应急处置能力，能够精准对接治理需求，高效推进治理工作。唐代注重对乡里治理者的能力培育，通过“以老带新”“州县指导”“实践历练”等方式，提升治理者的综合素养，如要求里正需熟练掌握户籍核查方法、赋役征收标准，耆老需具备丰富的矛盾调解经验，确保治理者能胜任岗位需求。正是这种对治理能力的重视与培育，让唐代乡里治理能够精准应对人口管理、农桑发展、治安维护等各类治理难题，实现治理效能的最大化。

当前，基层治理主体能力不足，是影响治理成效的突出问题：部分基层工作人员对政策理解不深、执行不到位，导致政策落地“走样变形”；矛盾调解能力薄弱，面对邻里纠纷、利益冲突等问题，缺乏有效处置方法，易引发矛盾升级；数字化治理能力不足，难以适应智慧治理发展需求，导致治理效率低下；应急处置能力欠缺，面对自然灾害、突发事件等，应对失措、处置不力。这些能力短板，严重制约了基层治理水平的提升，也影响了唐代治理智慧转化落地的成效。借鉴唐代治理能力培育的经验，构建当代基层治理能力保障体系，需聚焦“核心能力培育、实践能力提升、能力评价激励”，全面提升基层治理主体的综合素养，为治理实践提供能力支撑。

核心能力培育方面，需精准对接基层治理需求，聚焦“政策执行、矛盾调解、民生服务、数字化治理、应急处置”五大核心能力，开展针对性培育。一是强化政策执行能力培育，通过政策解读培训、案例分析、模拟执行等方式，让基层治理人员精准把握政策内涵、执行标准与落地要求，提升政策理解与执行能力，避免政策落地“打折扣、走弯路”；同时，培养基层治理人员的政策宣传能力，引导其用通俗易懂的语言向群众解读政策，提高群众对政策的知晓度与认同感，推动政策落地生根。二是提升矛盾调解能力，借鉴唐代耆老“以德调解、以法约束”的矛盾化解经验，开展矛盾调解技巧培训，邀请资深调解员、法官、律师等授课，讲解常见矛盾纠纷的调解方法、法律依据，通过模拟调解、案例研讨等方式，提升基层治理人员的矛盾调解能力；同时，引导基层治理人员深入群众，精准掌握民情民意，提前排查潜在矛盾，做到矛盾早发现、早介入、早化解，将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。三是强化民生服务能力，聚焦群众急难愁盼问题，开展民生服务技能培训，提升基层治理人员在社保办理、医疗救助、养老服务、儿童关爱等领域的服务能力，引导其树立“以人民为中心”的治理理念，主动对接群众需求，精准提供民生服务，提升群众获得感与满意度。四是培育数字化治理能力，适应智慧治理发展趋势，开展数字化技能培训，重点培训基层治理数字化平台操作、数据采集分析、线上服务开展等技能，让基层治理人员熟练运用数字化工具开展治理工作，如通过智慧社区平台收集群众诉求、调度治理资源，通过大数据分析精准识别治理痛点，提升治理效率与精准度；同时，针对老年群体等数字化弱势群体，培养基层治理人员“线上+线下”融合服务能力，确保数字化治理不落下任何一类群体。五是提升应急处置能力，开展应急处置培训与演练，覆盖自然灾害、突发事件、公共卫生事件等各类场景，培训应急处置流程、救援技巧、群众疏散安置方法等内容，定期组织实战演练，提升基层治理人员的应急反应能力、协同处置能力与现场指挥能力；同时，引导基层治理人员建立应急信息报送机制，确保突发情况能及时上报、快速响应，最大限度降低灾害损失与社会影响。

实践能力提升方面，需搭建多元化实践平台，让基层治理人员在实践中锤炼能力、积累经验。一是推行“导师帮带”制度，借鉴唐代“以老带新”的培育模式，安排经验丰富的优秀基层干部、退休干部担任导师，与年轻基层治理人员结成帮带对子，通过日常指导、现场教学、难题共解等方式，手把手传授治理经验与工作方法，帮助年轻干部快速成长。二是开展“岗位练兵”活动，围绕基层治理重点任务，设置专项实践岗位，如矛盾调解岗、应急处置岗、民生服务岗等，安排基层治理人员轮岗实践，在具体工作中提升专项能力；同时，组织跨区域交流学习，安排基层治理人员到治理成效突出的地区参观学习，借鉴先进治理经验，结合本地实际优化治理方法，提升实践能力。三是鼓励“实践创新”，支持基层治理人员结合治理实际，探索创新治理方式方法，如借鉴唐代“乡规民约”经验，结合本地情况制定特色治理章程；创新“邻里互助”模式，搭建群众自治平台等，对成效显着的创新实践，给予表彰奖励，并在更大范围推广，以实践创新推动能力提升。

能力评价激励方面，需建立科学的能力评价体系与完善的激励机制，倒逼基层治理人员主动提升能力。一是构建多元化能力评价体系，结合基层治理岗位需求，制定具体的能力评价指标，涵盖政策执行、矛盾调解、民生服务、数字化治理、应急处置等核心能力维度；评价主体兼顾上级部门、同事、群众、服务对象等，通过日常考核、年度考评、群众满意度调查等方式，全面评价基层治理人员的能力水平，形成客观公正的评价结果。二是完善激励机制，将能力评价结果与薪酬待遇、晋升提拔、评优评先等直接挂钩，对能力突出、表现优秀的基层治理人员，给予提高薪酬、优先晋升、表彰奖励等激励；对能力不足、履职不力的，进行约谈提醒、培训提升，若仍无改善则依规调整岗位，通过强激励、硬约束，引导基层治理人员主动提升能力、积极履职尽责。三是建立能力提升容错机制，鼓励基层治理人员大胆实践、勇于创新，对在能力提升实践、治理方式创新中出现的轻微失误，只要符合初衷、未造成重大损失，予以容错免责，打消基层治理人员的顾虑，激发其提升能力、探索创新的积极性。

四、考核评价保障：科学考评导向，倒逼治理提质

唐代对乡里治理成效的考核评价，具备“标准明确、导向清晰、奖惩分明”的特点，通过科学的考核评价，倒逼治理主体履职尽责、提升治理成效。唐代将乡里治理考核纳入全国官吏考课体系，考核内容紧扣治理核心任务，涵盖“户口核查准确率、赋役征收完成情况、农桑发展成效、治安防控效果、矛盾化解质量”等关键指标，如《唐六典》规定“里正考课，以户口无脱漏、赋役无拖欠、农桑无荒废、境内无盗贼为上考”；考核方式采取“州县核查、中央抽检”的方式，确保考核结果真实客观；考核结果直接与治理者的奖惩任免挂钩，上考者可获得赏赐、晋升，下考者则会受到惩处、降职，甚至罢免。这种科学严格的考核评价机制，形成了鲜明的治理导向，让乡里治理者明确工作重点，主动提升治理成效，为唐代乡里治理联动机制的高效运转提供了强大动力。

当前，基层治理考核评价机制存在诸多弊端，难以有效发挥导向作用：考核指标设置不合理，多以上级部门下达的任务指标为主，侧重“痕迹管理”“数字达标”，忽视群众实际感受与治理实际成效，导致基层治理陷入“重形式、轻实效”的误区；考核方式单一，多为上级部门单向考核，缺乏群众参与、社会监督，考核结果难以全面反映治理成效；奖惩机制不完善，考核结果与治理主体的利益关联度不高，奖励力度不足、惩处不严，难以形成有效激励与约束，导致基层治理缺乏主动性与积极性，甚至出现“应付考核、虚假治理”的现象，严重影响治理质量与群众满意度。借鉴唐代考核评价的经验，构建当代基层治理考核评价保障体系，需聚焦“优化考核指标、创新考核方式、完善奖惩机制”，树立“实效导向、群众导向”的考评理念，以科学考评倒逼治理提质增效。

考核指标优化方面，需摒弃“重形式、轻实效”的导向，构建“核心指标+特色指标+群众评价指标”的多元化考核指标体系，确保考核精准对接治理需求、真实反映治理成效。一是明确核心考核指标，紧扣基层治理核心任务，设置“民生服务成效、矛盾化解率、治安防控水平、公共设施保障、应急处置能力”等核心指标，如民生服务成效涵盖社保覆盖率、困难群众救助到位率、群众诉求办结率等具体内容；矛盾化解率聚焦矛盾纠纷调解成功率、信访积案化解率等；治安防控水平以刑事案件发案率、治安事件发生率等为衡量标准，核心指标需量化清晰、可考可评，确保考核聚焦治理重点。二是设置特色考核指标，结合不同地区的治理实际与发展需求，设置差异化特色指标，避免“一刀切”考核。如农村地区侧重“乡村产业发展、人居环境整治、农桑服务保障”等指标，借鉴唐代乡里“课植农桑”的治理重点；城市社区侧重“智慧社区建设、流动人口管理、邻里和谐度”等指标；偏远地区则侧重“基础设施完善、公共服务覆盖、应急物资储备”等指标，让考核更贴合本地治理实际，引导基层治理精准发力。三是强化群众评价指标，将群众满意度作为考核核心指标之一，设置“群众对民生服务的满意度、对治理举措的认可度、对居住环境的满意度、对基层干部的信任度”等具体指标，权重不低于30%，确保考核真正以群众需求为导向，反映群众真实感受，倒逼基层治理聚焦群众急难愁盼问题。

考核方式创新方面，需打破上级单向考核的局限，构建“上级考核+群众评价+社会监督+自我考评”的多元化考核方式，提升考核结果的全面性与客观性。一是优化上级考核，上级部门摒弃“重痕迹、轻实效”的考核方式，减少对纸质材料、报表数据的过度依赖，更多采取实地调研、现场核查、随机抽查等方式，深入基层、走进群众，直观了解治理成效；同时，建立跨部门协同考核机制，整合各职能部门考核任务，避免重复考核、多头考核，减轻基层负担。二是扩大群众参与，搭建多元化群众评价平台，如通过线上问卷、线下走访、座谈会等方式，广泛收集群众对基层治理的评价意见；在社区、乡村设立意见箱、评价栏，方便群众随时反馈评价；推行“群众评议基层干部”制度，定期组织群众对基层治理人员的工作表现、服务态度进行评议，让群众真正成为考核的“阅卷人”，确保考核结果贴合群众需求。三是引入社会监督，邀请人大代表、政协委员、专家学者、媒体记者等组成第三方评价机构，对基层治理成效进行独立评估，通过实地调研、数据核查、案例分析等方式，形成客观公正的评价报告；同时，利用媒体平台公开基层治理成效与考核过程，接受社会舆论监督，确保考核公开透明、结果可信。四是完善自我考评，引导基层治理主体定期开展自我评估，对照考核指标梳理治理成效、查找存在问题，形成自我考评报告，作为整体考核的重要参考，倒逼基层治理主体主动反思、持续改进。