第三章 分场景转化路径——历史经验的现实落地方案（1/2）

一、治理架构优化：构建“上下顺、左右合、跨村帮”的通畅体系

基层治理的高效运转，离不开清晰顺畅的架构支撑，唐代乡里治理能在广袤乡土间实现秩序稳定、民生有序，核心在于形成了“县统乡、乡联村、村聚民”的层级联动架构，层级间权责边界清晰、指令传达高效、需求反馈顺畅，无层级重叠、权责交叉的治理梗阻，这一架构逻辑对当代基层治理架构优化具有极强的借鉴意义。当代基层治理中，部分地区仍存在“县乡权责倒挂、部门协同不足、跨区域治理割裂”的痛点：县里权力过度集中，乡里缺乏自主统筹权，面对村里的实际需求只能被动等待指令，政策落地难以贴合乡土实际；民政、社保、农业农村、应急管理等部门各自为战，政策制定、资源分配互不衔接，群众办理一件涉及多部门的事务，需反复跑腿、重复提交材料，办事效率低下；相邻乡村在灌溉用水、土地边界、基础设施建设等跨区域事务上，常因各自为政、互不配合陷入僵局，问题久拖不决，甚至引发邻里矛盾，这些痛点既制约了治理效能提升，也影响了群众的获得感。

借鉴唐代层级协同的治理经验，当代基层治理架构优化需聚焦“上下顺、左右合、跨村帮”三个核心方向，打通治理梗阻，实现高效联动。在“上下顺”层面，需重塑县、乡、村三级权责体系，明确层级定位，推动权责匹配下沉。唐代县府作为基层治理的统筹核心，主要负责政策制定、资源调配、监督考核，不直接干预乡里的日常具体事务，赋予乡官统筹村内事务的自主权限；乡里则作为政策落地的关键枢纽，承接县府指令，结合本村实际细化落实，同时收集农户需求、反馈治理难题，形成“县府统筹、乡里执行、村社落地”的顺畅闭环。当代可效仿这一逻辑，县里需梳理权责清单，将民生服务、基层调解、产业帮扶等直接对接群众的具体事务权限，精准下放至乡镇一级，同时配套下放相应的财政资源、人力保障，让乡镇既有干事的权力，也有办事的底气，避免“有责无权、有心无力”；乡镇需强化枢纽作用，建立“政策落地反馈机制”，安排专人对接各村，实时收集政策执行中的堵点、群众的急难需求，每周汇总梳理后上报县府，为县府政策调整、资源调配提供精准依据，让政策制定能顺着民意走，政策落地能贴着需求行，实现县乡联动顺畅、上下同频。

在“左右合”层面，需打破部门壁垒，构建跨部门协同治理机制，实现资源整合、效能提升。唐代乡里治理中，乡官统筹负责辖区内田亩耕种、徭役征派、民生调解、治安维护等各类事务，无部门分割的掣肘，能根据实际需求统筹调配村内人力、物力资源，高效解决群众问题。当代基层治理中，部门分割是制约效能的重要瓶颈，需借鉴唐代统筹治理的思路，推动部门力量融合联动。可在乡镇一级设立“基层治理协同中心”，整合民政、社保、农业农村、应急、司法等部门的基层服务力量，实行“一站式办公、一体化服务”，群众办理社保认证、补贴申请、纠纷调解、农技咨询等事务，无需再往返多个部门，在协同中心即可一站式办结；同时建立跨部门联席会议制度，每月定期召开会议，梳理各部门在基层治理中遇到的协同难题，统筹推进跨部门重点工作，比如针对农村养老服务，可联动民政、卫健、文旅部门，整合养老资源、医疗资源、文化资源，打造“养老+医疗+文化”的综合服务模式，避免各部门单独施策、资源浪费。此外，还可建立“部门联动考核机制”，将跨部门协同成效纳入各部门考核指标，倒逼部门主动配合、高效协同，形成“分工不分家、合力办大事”的治理格局。

在“跨村帮”层面，需打破地域壁垒，构建跨村、跨乡镇协同治理机制，破解跨区域治理难题。唐代虽以乡里为基本治理单元，但在应对洪涝、旱灾等跨区域灾害时，也会由县府统筹，组织相邻乡里互帮互助，共享人力、水利设施等资源，减少灾害损失。当代基层治理中，跨村、跨乡镇的治理需求日益增多，除了传统的灌溉用水、土地边界纠纷，还涉及跨区域产业协同、基础设施共建、生态环境共治等诸多领域，需建立常态化协同机制。针对跨村纠纷问题，可成立“跨村协同调解委员会”，由相邻各村的村干部、乡贤、法律工作者共同组成，遇到两村或多村纠纷时，委员会主动介入，组织各方协商调解，依据法律法规、乡土习俗制定解决方案，避免矛盾升级；针对跨区域基础设施建设，比如交界地带的道路修建、水利管网铺设，由牵头乡镇协调相邻乡镇，共同制定建设方案，按受益范围分摊建设成本、共享建设成果，比如某两村相邻地带农户出行不便，可由两村所在乡镇牵头，共同筹集资金、协调土地，修建连通两村的便民道路，惠及沿线农户；针对跨区域产业协同，比如相邻乡村适合发展同种特色产业，可推动成立跨村产业合作社，整合各村的土地、劳动力、技术资源，实现规模化种植、标准化生产、品牌化销售，同时共享仓储、物流、销售渠道等资源，降低产业发展成本，提升产业竞争力，比如某片区多个乡村适合种植柑橘，可联合成立柑橘产业合作社，统一引进优质品种、开展农技培训、搭建销售平台，让各村农户抱团发展，实现增收致富。通过“跨村帮”机制，打破地域分割，实现资源共享、难题共解，提升基层治理的整体效能。

二、治理主体建设：打造“懂乡土、有保障、众人帮”的基层队伍

治理主体是基层治理的执行者、推动者，治理队伍的素质能力、工作状态直接决定治理成效。唐代乡里治理能贴合乡土实际、赢得群众认可，关键在于打造了一支“懂乡土、有担当、接地气”的基层治理队伍，乡官、里长等治理主体多从本地选拔，熟悉农耕生产、知晓乡土习俗、了解群众需求，且肩负明确职责，能切实为群众办实事，这一队伍建设经验对当代基层治理队伍打造具有重要启示。当前，部分基层治理队伍仍存在“脱离乡土、保障不足、力量薄弱”的问题：部分基层干部来自城市或外地，不熟悉农村生产生活规律、不懂乡土人情世故，开展工作时照搬书本理论、机械执行政策，难以贴合群众需求；基层干部权责不对等，工作任务繁重、压力大，但工资待遇偏低、晋升渠道狭窄，部分干部还面临“干多错多、问责过严”的困境，干事积极性受挫，存在“不敢干、不愿干”的心态；基层治理过度依赖正式干部，忽视乡贤、志愿者、新业态从业者等民间力量的作用，治理队伍力量单薄，难以应对多元复杂的治理需求，这些问题制约了基层治理队伍活力，影响了治理工作的实效。

借鉴唐代基层队伍建设经验，当代需聚焦“懂乡土、有保障、众人帮”三个方向，打造一支素质过硬、活力充足、力量雄厚的基层治理队伍。在“懂乡土”层面，需优化基层干部选拔培养机制，确保干部能接上乡土地气、适配治理需求。唐代选拔乡官时，优先选用“熟谙农事、通晓乡情、品行端正”的本地人士，这类乡官扎根乡土，能快速融入群众、精准对接需求，开展工作事半功倍。当代基层干部选拔需延续这一思路，建立“本土优先、能力匹配”的选拔标准，在村“两委”换届、乡镇干部招录中，优先选拔土生土长、熟悉本地情况、群众认可度高的人员，比如返乡创业青年、本土种植能手、退休返乡干部等，这类人员自带“乡土基因”，能快速摸清群众需求、化解乡土矛盾；同时建立常态化培养机制，针对新入职的基层干部，开展“乡土适配培训”，邀请本地老党员、老村干部、乡贤授课，讲解本地风土人情、农耕知识、矛盾调解技巧，安排干部下沉农户家中、田间地头开展实践锻炼，每月至少开展一次“入户走访周”活动，要求干部走遍辖区农户，记录群众需求、熟悉每户情况，让干部快速褪去“书生气”、接上“乡土气”；此外，还可建立“双向交流机制”，安排乡镇干部到村里挂职、村干部到乡镇跟班学习，提升干部的综合业务能力，让干部既懂政策理论，又懂基层实践，能精准高效开展治理工作。

在“有保障”层面，需完善基层干部激励保障机制，解除干部后顾之忧，激发干事热情。唐代虽乡官品级不高，但权责清晰、保障基本，且有明确的考核奖惩机制，干得好可获得晋升、嘉奖，有效调动了乡官的工作积极性。当代需着力破解基层干部“保障不足、激励缺失”的问题，筑牢干事创业的后盾。首先，明确权责边界，制定基层干部权责清单，厘清乡镇、村两级干部的职责范围，严禁上级部门随意将自身职责转嫁至基层，杜绝“无限责任”，让干部知道该干什么、不该干什么，避免“干得越多、责任越大”的困境；其次，优化待遇保障，适当提高基层干部的工资待遇，落实乡镇工作补贴、艰苦边远地区津贴，完善住房、医疗、子女教育等配套保障，让干部在基层能安身、安心、安业；再次，畅通晋升渠道，建立“基层优先晋升”机制，在干部选拔任用中，优先考虑有基层工作经历、实绩突出的干部，适当增加基层干部晋升名额，让基层干部有盼头、有奔头；最后，健全容错纠错机制，明确基层干部容错纠错的适用情形、认定标准、操作流程，对干部在改革创新、干事创业中因客观因素出现的轻微失误，符合容错条件的予以容错免责，不搞“一错否决”，打消干部干事顾虑，让干部敢闯敢试、大胆作为。

在“众人帮”层面，需激活民间治理力量，构建多元共治格局，充实基层治理队伍。唐代乡里治理中，除了乡官、里长等正式治理主体，乡贤、宗族长老等民间力量也发挥着重要作用，协助乡官调解纠纷、教化民众、帮扶困难群体，形成了“官民协同”的治理格局。当代基层治理需借鉴这一思路，打破“单靠干部干”的局限，广泛吸纳各类民间力量参与治理，形成“众人拾柴火焰高”的共治氛围。一方面，要盘活传统乡土力量，挖掘乡贤、村里老长辈、宗族骨干等群体的价值，成立“乡贤理事会”“民情调解会”，邀请他们参与村里重大事务决策、矛盾纠纷调解、乡风文明培育等工作，这类群体威望高、懂乡情、有公信力，能有效化解邻里矛盾、凝聚群众共识，比如村里邻里因宅基地纠纷僵持不下时，乡贤出面调解，往往能凭借自身威望和对乡土习俗的把握，促成双方和解；另一方面，要吸纳新兴治理力量，随着乡村发展，返乡创业青年、农村电商从业者、养殖大户、志愿者等新兴群体不断壮大，这类群体思路活、能力强、有热情，可引导他们参与产业帮扶、技术指导、公益服务等工作，比如邀请农村电商从业者为村里农户开展电商培训，帮助农户拓宽农产品销售渠道；组织志愿者开展关爱留守儿童、帮扶孤寡老人等公益活动，填补基层公共服务的缺口；此外，还可建立民间治理力量激励机制，对表现突出的民间治理参与者给予表彰奖励、颁发荣誉证书，提升其参与治理的积极性和荣誉感，形成“干部引领、群众参与、多元协同”的基层治理队伍格局，汇聚治理合力。

三、治理方式创新：走“讲乡情、融文化、靠技术、少折腾”的精准路子

治理方式直接影响治理效果，贴合乡土实际、精准对接需求的治理方式，能事半功倍；反之，则易引发群众抵触，难以达到治理目标。唐代乡里治理之所以能深入民心、长期有效，关键在于其治理方式贴合乡土特性，尊重民情习俗、依托文化教化、注重务实便民，不搞形式主义、不折腾百姓，这一治理思路对当代基层治理方式创新具有重要指引意义。当前，部分基层治理方式仍存在“脱离乡情、缺乏温度、效率低下、形式主义突出”的问题：部分干部开展工作时忽视乡土习俗、人情伦理，一味照搬硬性规定，处理矛盾纠纷时简单粗暴，难以让群众信服；治理中忽视文化的引领作用，乡风文明培育流于形式，难以凝聚群众精神共识；办事流程繁琐、手段落后，仍依赖人工跑腿、纸质登记，群众办事耗时费力；基层干部被大量无用报表、重复检查、形式主义活动占用精力，难以抽身深入田间地头、农户家中解决实际问题，这些问题既降低了治理效能，也拉远了与群众的距离。

当代基层治理方式创新，需借鉴唐代治理智慧，走“讲乡情、融文化、靠技术、少折腾”的精准路子，提升治理的温度、效率与实效。在“讲乡情”层面，需立足乡土习俗、人情伦理，推行柔性治理，化解矛盾、服务群众。唐代乡官处理乡里事务时，始终尊重乡土习俗和人情伦理，调解纠纷多以情理为先、法理为基，既维护公平正义，又兼顾邻里和睦，让群众易于接受。当代基层治理需延续这一柔性治理思路，在矛盾调解、民生服务中融入乡情元素。在矛盾调解上，摒弃“一刀切”的硬性处置方式，采用“乡情调解法”，结合本地习俗、邻里人情开展调解工作，比如农村邻里间的生产生活纠纷，可邀请村里威望高的长辈、乡贤参与调解，先讲情理、再讲法理，引导双方换位思考，兼顾各方利益，促成矛盾化解，避免矛盾激化；在民生服务上，贴合农村生产生活规律开展工作，比如安排农技指导时，避开农忙时节，选择农闲时段组织培训，或直接到田间地头现场指导，不耽误农户耕种；办理涉农事务时，考虑到农村老人、留守人员行动不便，推行“上门服务、错时服务”，让群众办事更便捷、更舒心。同时，在政策执行中充分考量乡土实际，避免“水土不服”，比如在推进农村人居环境整治时，不盲目照搬城市标准，而是结合乡村风貌、农户生活习惯，合理规划垃圾分类点位、污水处理设施，保留乡村特色，让群众愿意配合、主动参与。

在“融文化”层面，需挖掘乡土文化资源，以文化为纽带凝聚共识、培育新风，夯实基层治理的精神根基。唐代乡里治理注重文化教化，通过传播耕读礼仪、忠孝观念，培育良好乡风，凝聚群众人心，维护基层秩序稳定。当代基层治理需强化文化引领作用，深度挖掘本地乡土文化、红色文化、农耕文化资源，将文化融入治理全过程。一方面，培育文明乡风，结合唐代耕读文化的传承逻辑，挖掘本地的家风家训、乡规民约、传统美德故事，通过村内宣传栏、文化墙、广播喇叭、文艺汇演等形式广泛传播，组织开展“文明家庭”“孝老爱亲模范”“最美农户”等评选活动，引导群众树立良好道德风尚，化解邻里矛盾、减少不良风气；另一方面，凝聚群众共识，依托本地文化资源打造乡村文化阵地，比如修建农耕文化展览馆、红色文化纪念馆、乡村文化广场，定期开展文化活动，如农耕文化节、传统节庆活动、红色故事分享会等，让群众在参与文化活动中增强对家乡的认同感、归属感，凝聚起共建美好家园的共识；此外，还可将文化与乡村治理相结合，把乡规民约、道德规范融入村规民约制定，用文化约束引导群众行为，比如将“邻里互助”“爱护环境”等文化理念写入村规民约，通过群众自治的方式推动落实，让文化成为基层治理的“软实力”。

在“靠技术”层面，需依托现代信息技术，优化治理手段，提升办事效率、降低治理成本。唐代乡里治理受限于技术条件，信息传递、事务办理依赖人工跑腿、口头传达，效率较低，且易出现差错。随着科技发展，当代基层治理可借助现代技术破解效率难题，实现治理提质增效。可搭建“基层治理智慧平台”，整合政务服务、民情反馈、应急管理、产业帮扶等功能，实现线上线下融合治理：群众可通过平台在线提交办事申请、反馈需求建议、查询政策信息，无需再到线下跑腿；干部可通过平台实时接收群众需求、处理办事申请、推送政策通知，提升工作效率；平台还可实现数据共享，县、乡、村三级及各部门能实时共享群众信息、治理数据，避免数据重复录入、信息不对称，比如农户提交补贴申请后，相关数据可直接同步至民政、农业农村等部门，无需群众重复提交材料。同时，可引入智能技术赋能基层治理，比如在农村安装智能监控设备，助力治安防控；运用大数据分析群众需求、产业发展趋势，为治理决策、产业帮扶提供精准依据；推广移动办公终端，让干部在田间地头、农户家中即可处理工作事务，实时上传工作情况，减少纸质材料、现场办公的繁琐。通过技术赋能，让基层治理更高效、更精准、更便捷，提升群众的办事体验。

在“少折腾”层面，需整治形式主义，为基层干部减负松绑，让干部聚焦实际工作。唐代乡官的核心精力都放在落实农桑、解决民生、维护治安等实际事务上，无过多形式主义负担，能全身心投入基层治理。当代基层治理中，形式主义问题耗费了干部大量精力，需借鉴唐代务实治理的思路，为基层减负，让干部回归治理本源。一方面，精简报表台账，清理规范基层各类报表、台账，取消重复填报、无用低效的报表，推动报表数据互通共享，实现“一次填报、多方复用”，减少干部填报报表的时间精力；另一方面，规范检查考核，整合各类基层检查考核项目，避免多头检查、重复考核，考核方式从“重痕迹”向“重实效”转变，多到田间地头、农户家中实地查看，少看纸质材料、汇报ppt，杜绝“材料治理”“痕迹治理”；此外，严控形式主义活动，减少基层干部参加不必要的会议、培训、庆典等活动，让干部能腾出更多时间深入基层、对接群众，聚焦产业帮扶、矛盾调解、民生服务等实际工作，把精力用在解决群众急难愁盼问题上，切实提升治理实效。

四、区域治理升级：按“看地方、对需求、顾业态”的法子精准施策

不同区域的地理环境、人口结构、产业基础、文化习俗存在差异，基层治理需立足区域特性，精准施策，方能贴合实际、取得成效。唐代乡里治理虽以统一的治理框架为基础，但并未搞“一刀切”，而是根据不同区域的乡土特性调整治理重点，比如农业发达地区侧重农桑劝课、水利修建，偏远山区侧重治安维护、民生保障，这种“因地制宜”的治理思路，为当代不同区域基层治理升级提供了重要借鉴。当前，我国农村、城市社区、边疆民族地区等不同区域的基层治理需求差异显着，若采用统一的治理模式，易出现“水土不服”，难以解决区域特有的治理难题，因此需按“看地方、对需求、顾业态”的思路，结合区域特性优化治理方式，实现区域治理精准升级。

（一）农业农村治理：锚定“兴产业、保民生、强基础”，夯实乡村振兴根基