第四章 历史镜鉴——唐代联动机制对当代基层治理的启示（1/2）

唐代乡里治理联动机制，是封建农耕文明下基层治理的典型实践形态。数百年运行中，它靠着层级贯通的架构、贴合乡土的落地路径，让国家治理意志顺利渗透到基层，稳住了大一统王朝的基层秩序，沉淀下满是时代特质的治理智慧；但也受封建制度的本质束缚、农业时代的技术限制、区域发展的天然差距影响，暴露出权责错位、疏离民生、效能不足等深层问题。这些藏在历史里的经验与教训，勾勒出基层治理从传统到现代的演进轨迹，既还原了不同时代基层治理的真实面貌，更藏着跨越千年的治理规律，为当代基层治理现代化提供了可借鉴的历史镜鉴，助力搭建适配新时代国情的基层治理体系。

一、治理架构的古今演进：从层级联动到协同共治，筑牢治理贯通根基

唐代乡里治理联动机制的核心优势，是搭建了“中央统揽—州府统筹—县府主导—乡级承接—里级落地”的层级架构，既实现了政令自上而下层层落地，也能让民情自下而上逐级上达，初步打通了国家治理与基层社会的衔接通道。这一架构的核心价值，在于明确了各级治理主体的分工，让中央政策能拆解得贴合基层实际，也让百姓的难处能及时传到上层，成为封建王朝稳住基层秩序的重要支撑。

从历史实践来看，唐代层级架构能顺畅运转，关键靠“枢纽衔接”和“乡土适配”两点。县府是连接上层治理与基层执行的核心枢纽，上接州府指令，下督乡里落实，既能细化政策执行细节，又能统筹区域内的治理资源，避免治理断档；乡官、里正扎根乡土，熟悉每家每户的情况、懂本地习俗，能把朝廷的政令改成基层能落地的具体办法——比如推行均田制时，乡里会根据田地肥力、农户人口多少调整分配方案，让政策贴合农耕需求；遇到小规模水旱灾害，乡里先组织百姓自救，再同步上报县府申请救济，兼顾了应急处置与层级上报。但受封建等级制度的本质限制，这一架构也有先天短板：权力分配“上重下轻”，乡级及以下只有执行权，没多少自主决策、调配资源的权力，遇到超出职责范围的事，得层层上报等批示，往往错过最佳治理时机；而且横向部门间没什么协同机制，户籍、赋税、治安、救灾等事分属不同部门管，信息不通、资源分散，碰到跨领域的事，容易互相推诿、效率低下。比如灾荒救济时，户籍部门和粮仓管理部门信息对不上，救济粮没法精准送到受灾百姓手里，影响救灾效果。

随着时代发展，基层治理架构从唐代的层级单向联动，变成了当代“上下协同、横向整合”的多元共治模式，但唐代层级联动的智慧和局限，给当代优化治理架构指了明路。现在基层治理面临主体多、需求杂、事务跨界的新形势，单靠层级传导已经不够用，得在传承唐代层级贯通优势的基础上，解决权责失衡、协同不足的问题，搭建更高效的治理架构。

纵向层面要优化权责分配，延续唐代“层级衔接”的思路，同时做到“权责对等、重心下移”。唐代“上级攥权太紧、基层没权办事”的教训，提醒当代要打破基层“有责无权、有心无力”的困境，把治理权限和资源往基层放——上级部门专注顶层设计、宏观指导和监督考核，明确乡镇（街道）、村（社区）的法定权责，给基层在政策执行、资源调配、事务处置上的自主空间，别搞“一刀切”的僵化治理。就像唐代中原农耕发达地区，乡里有一定调整均田制的自主权，政策才能顺利落地，现在基层也该在统一政策框架下，结合本地情况优化执行方式：农村围绕乡村振兴调整产业扶持办法，城市社区跟着居民需求优化服务供给，让治理更对味。近年来我国推行的“乡镇（街道）扩权赋能”改革，就是这么做的：下放行政审批权、执法权和考核话语权，配套下沉人力、财力、物力，让基层能当场处置群众的急难愁盼，不用层层跑腿请示，政策落地效率大幅提升，既盘活了唐代层级联动的思路，又补上了权责失衡的短板。

横向层面要补齐唐代“部门分治”的漏洞，建跨部门、跨领域的协同治理机制。唐代部门间壁垒森严导致治理低效的问题，现在部分地区还存在：民政、综治、应急、卫健、城管等涉基层治理的部门各管一摊，数据不通、业务脱节，群众办跨部门的事要反复跑腿，跨领域问题没人统筹。对此，可借鉴唐代县府统筹的经验，升级搭建县级基层数字化治理平台，整合各类治理资源，打通部门信息壁垒，实现“一网统管、协同共治”。比如浙江、江苏等地建的基层治理四平台，把分散在各部门的基层职能整合到一起，设统一的诉求受理、分流交办、协同处置、反馈评价闭环流程，群众反映问题只需报一次，平台就能分流到对应部门，跨领域问题由平台统筹解决，彻底改掉了“多头管理、互相推诿”的毛病，高效整合了治理资源，刚好修正了唐代横向协同不足的问题，让治理架构更适配多元需求。

从唐代的层级单向联动到当代的多元协同共治，基层治理架构的发展始终围绕“打通上下、整合资源、提升效率”的核心目标，既传承了传统治理中“层级衔接、枢纽统筹”的智慧，又跟着时代补短板，还原了治理架构随社会发展不断完善的原貌，也给当代治理架构持续升级指明了方向。

二、价值导向的古今坚守：从皇权依附到民生为本，锚定治理核心立场

唐代乡里治理联动机制的价值导向，始终围着封建皇权转，核心是维护皇权稳固、收够赋税徭役、管住基层秩序，百姓的利益只是维系治理稳定的附属品，形成了“重国家利益、轻百姓福祉”的偏差。这种导向是封建制度阶级本质决定的，也注定了唐代基层治理的根本局限——一旦国家需求和百姓利益起冲突，基层治理必然优先保国家利益，最终损害百姓权益，动摇治理根基。

从历史实践看，唐代乡里治理的成效好坏，和百姓利益是否被重视直接相关。贞观、开元等治世时期，朝廷虽仍以维护皇权为核心，但会兼顾百姓需求：推行轻徭薄赋，乡里根据农户生产情况安排徭役，不耽误种地；遇到灾荒，乡里先开仓放粮，再上报县府减免赋税，保障百姓基本生活，这时百姓安居乐业，基层秩序稳定，联动机制也能顺畅运转。可到了王朝中后期，统治者奢靡浪费、战乱不断，朝廷对赋税徭役的需求远超百姓承受能力，乡里治理彻底变成皇权敛财、征役的工具：乡官强行摊派赋税，就算灾年也不减免；强制征发壮丁服役，不管农户家里有没有劳力；甚至有乡官勾结地主豪强，侵占贫农土地、把赋税徭役转嫁给穷人，导致百姓逃荒、土地荒芜，基层动荡加剧，最终引发农民起义，动摇王朝统治。比如唐玄宗后期，均田制崩坏，乡里不再保障贫农的土地权益，富户大肆兼并土地，乡官为完成赋税指标，把失地农户的负担转嫁给未失地农户，大量农户扛不住逃离家乡，沦为流民，基层治理体系濒临崩溃，成了安史之乱爆发的重要诱因。

唐代的历史清楚证明，基层治理的根本是百姓福祉，脱离百姓需求的治理，就算能短期稳住秩序，最终必然失效。随着社会制度从封建专制转向人民民主，基层治理价值导向也从“围着皇权转”变成了“以民为本”，但唐代的民生治理教训，仍提醒当代要守住治理的核心立场，让基层治理始终围着百姓需求转，实现治理价值的传承与升级。

当代基层治理以“人民为中心”为根本导向，把保障和改善民生当作出发点和落脚点，既是汲取唐代民生治理的教训，也是基层治理价值导向发展的必然。政策制定环节，改掉唐代“自上而下强制推行”的模式，借鉴其“深入乡土调研”的朴素经验，建多元化民意征集机制，让政策贴合百姓需求。唐代乡官就算受皇权约束，也得下田头了解农户情况才能推政策，现在基层治理在此基础上升级，通过入户走访、居民议事会、线上留言、民意调查等方式，全面收集群众的急难愁盼，把民生需求融入政策设计全流程。比如城市老旧小区改造，社区反复征求居民意见，把加装电梯、改造管网、建养老设施等群众迫切需求纳入方案，避免政策和民生脱节；农村人居环境整治，基层干部结合农户生产生活习惯，合理规划污水、垃圾处理方式，既改善环境，又不影响农户日常劳作，让政策精准对接民生。

政策执行环节，摒弃唐代“强制摊派、忽视民生”的做法，推行柔性执行、精准帮扶，兼顾效率和温度。唐代因强制执行赋役引发民怨的教训，提醒当代基层治理不能简单粗暴，要针对不同群体需求精准施策。脱贫攻坚中，基层干部扎根乡村，逐户排查贫困户致贫原因，推行“一户一策”：缺技术的搞技能培训，缺资金的协调小额信贷，缺劳力的落实兜底保障，既完成脱贫目标，又切实改善贫困群众生活，实现治理成效和民生福祉双赢；疫情防控期间，基层治理兼顾防控需求和群众生活，给独居老人、病患等特殊群体上门送药、代购物资，避免防控“一刀切”损害百姓利益，尽显治理温度。

治理成效评价环节，打破唐代“只看上级满意”的单一标准，建以“群众满意度”为核心的评价体系，让群众当治理成效的“阅卷人”。唐代乡里治理好不好只由上级考评，导致乡官只重上级指令、忽视群众诉求，现在基层治理修正了这一点，把群众满意度、诉求解决率、民生改善程度纳入核心评价指标，引入群众评议、社会监督，倒逼治理主体聚焦民生。比如部分地区推行“民生实事项目人大代表票决制”，由群众提民生项目建议，人大代表票决确定实施项目，过程接受群众监督，完工后由群众评价，确保民生项目真正惠及百姓；社区服务评价通过线上线下问卷、现场评议收集意见，结果和社区干部绩效挂钩，推动服务质量持续提升。

从唐代皇权依附下的民生附属，到当代人民民主下的民生为本，基层治理价值导向的转变，彰显了社会制度进步对治理本质的重塑，也还原了“以民为基”的治理规律。唐代的教训让当代明白，民生是基层治理的根基，唯有守住以民为本的导向，才能实现基层长治久安，这一跨越千年的坚守，是基层治理现代化的核心指引。

三、治理技术的古今迭代：从人力依赖到技术赋能，突破效能提升瓶颈

唐代乡里治理联动机制的效率提升，一直受农业文明技术条件限制，靠人力办事的模式，成了制约治理效率的核心瓶颈。不管是信息传递、统计管理还是资源调配，技术短板都导致治理精准度、时效性不足，这既是唐代基层治理的时代局限，也是传统基层治理的共性难题。而当代数字化技术的快速发展，推动治理技术从人力依赖升级为技术赋能，既补上了传统治理的短板，又延续了“提质增效”的核心追求，勾勒出治理技术的古今演进轨迹。

唐代基层治理的技术短板，在信息传递上最突出。当时信息全靠驿传和人力跑腿，中央政令下到乡里、基层民情上报县府，都要经多级驿站周转，耗时久还容易失真、延误。比如关中遇旱灾，里正发现灾情上报乡官，乡官派人骑马送文书到县府，县府再转报州府、朝廷，全程要几天甚至几十天，等朝廷救济指令和物资到了，灾情早已加重，百姓损失更大；朝廷推新的赋税政策，政令从长安传到岭南偏远乡里要一个多月，这段时间基层还按旧政策执行，导致政策落地滞后，治理秩序混乱。而且信息传递中，文书可能因路途颠簸损坏、被人篡改，比如乡官为多要救济粮虚报受灾户数，或为避责瞒报灾情，让上级决策没真实信息支撑，影响治理效果。

统计管理上，唐代全靠人工手写、纸质存档，效率低还易出错。户籍、田亩、赋税等核心治理数据，都由乡官、里正手写在竹简、绢帛或纸上，不仅工作量大，还容易写错、字迹模糊；纸质档案要防潮、防火、防虫，保存难度大，一旦损坏就没法复原，导致治理数据丢失；跨部门数据共享更是不可能，户籍数据由里正管，田亩数据由乡官记，赋税数据上报县府存档，各环节数据脱节，比如收赋税时要重新核对户籍和田亩信息，既费时间又易出现重复征收、漏征的问题。这种人力统计模式，让唐代基层治理没法精准掌握辖区内百姓、土地、物资等核心信息，决策多靠经验判断，缺乏科学支撑——比如救灾物资只能按大致受灾范围分配，没法精准对接每户需求，既浪费资源又满足不了实际需要。

到了当代，互联网、大数据、5g、物联网等数字化技术，彻底打破了传统治理的技术瓶颈，推动治理技术迭代升级。唐代的技术困境，也给当代技术赋能指了方向：聚焦信息传递、统计管理、资源调配等核心环节，用技术突破提升治理精准度和效率，实现古今治理技术的衔接升级。

信息传递与共享上，当代数字化技术实现了治理信息实时流转、跨域共享，彻底解决了唐代信息滞后、失真的问题。通过搭建基层数字化治理平台，整合户籍、民政、社保、医保、应急、综治等各类数据资源，构建“一网通办、一网统管”格局，实现信息“一次采集、多方复用”。对上级部门来说，能通过平台实时掌握基层治理动态、政策执行进度、群众诉求办理情况，精准下达指令，避免政策脱离实际；对基层执行者来说，能快速接收上级指令，实时上报治理难题和民情，不用再人力跑腿，信息传递效率提升数倍；对群众来说，能在线办业务、提诉求、查政策，实现“足不出户办完事、随时随地说需求”，彻底解决了唐代及传统治理中“办事跑断腿”的难题。比如多地推行的“政务服务一网通办”，群众办社保、迁户籍、开证明，不用线下跑多个部门，线上提交材料就能审批，办理时间从几天缩到几小时甚至几分钟，刚好破解了唐代信息传递低效的困境。

统计分析与精准决策上，大数据、人工智能技术实现了治理数据精准采集、实时更新和深度分析，补上了唐代人工统计的短板，给治理决策提供科学支撑。通过数字化平台自动采集辖区内人口、土地、产业、民生等核心数据，实时更新变化，借助大数据分析挖掘数据背后的治理需求和问题，让决策从“经验判断”变成“数据支撑”。人口服务管理中，整合户籍、流动轨迹、就业、社保等数据，精准掌握人口年龄结构、流动趋势、服务需求，为学校、医院、养老机构等公共服务资源配置提供依据，避免唐代公共服务供给盲目的问题；灾害应急处置中，用卫星遥感、无人机巡查、大数据分析快速核实受灾区域、面积、人口和损失，结合物资储备、运输路线等数据，智能规划救灾物资调配和救援部署，实现精准投放，解决唐代救灾滞后、资源调配混乱的难题；民生服务供给中，分析群众诉求和办事数据，精准识别高频需求、重点群体需求，针对性优化服务——比如给老年人加智慧养老服务，给青少年完善教育配套，让民生服务从“被动响应”变成“主动精准供给”。

监督考核上，数字化技术实现了基层治理监督考核透明化、精准化，破解了唐代监督缺位、考核不公的问题。搭建基层治理数字化考核平台，实时记录基层干部工作轨迹、政策执行情况、诉求办理成效、廉洁表现等，自动生成考核档案，避免人工考核的主观偏差；开通线上监督举报渠道，群众能实时反馈干部履职、作风问题，形成上级督查、同级监督、群众监督、舆论监督的全方位体系，让权力运行全程可见可追溯，有效遏制基层腐败和不作为、乱作为，刚好补充了唐代监督技术的缺失，用技术保障治理规范运行。