第3章 乡里治理的联动机制（里正不是“单打独斗”）（2/2）

里正与下级的向下联动，核心是“政策落地”，需将中央、州府、县司下达的政策指令（如均田令、赋税调整、徭役征派、禁令宣传等），通过“里—保—邻”的基层组织架构精准传达至民众，并统筹组织各项政务执行，确保上级部署真正扎根基层。这一过程既考验里正的政策解读能力与组织协调能力，更依赖于层级传递与面对面沟通的双重保障，实现政策覆盖无死角、事务落实无偏差。

（一）政策传达：从官方文书到民众知晓的全链条传递

唐代的政策指令多以制书、敕书、符牒等官方文书形式逐级下达，里正作为基层“最后一公里”的执行者，首要任务是准确解读文书内涵，再通过多元传达方式，让辖区内无论识字与否、居住远近的民众都能清晰知晓政策核心。具体传递路径如下：

1. 文书公示与现场解读：县司通过乡佐、乡正传递的政策文书，里正需第一时间张贴于里门、社坛等公共场所，确保识字民众可自行查阅。对于均田令调整、赋税减免、徭役征派等与民众切身利益相关的指令，里正需在文书张贴后三日内，召集里内民众集中宣讲，用通俗直白的语言拆解条款。例如，县司下达“受灾农户租调减免”指令时，里正需明确告知：“今年夏粮因旱灾减产，凡户籍登记的受灾农户，免缴今年下半年租谷与绢布，需在十日内到我处登记备案，逾期不予受理。”针对不识字的老弱群体，里正需逐户上门讲解，避免因信息壁垒导致民众错失政策红利。

2. 邻保接力传递：依托唐代“四家为邻，五家为保”的邻保制度，里正先将政策核心要点告知各邻保长，再由邻保长负责传达至本邻本保的每一户农户，形成“里正—邻保长—民众”的接力链条。这种方式尤其适用于农忙时节或偏远农户，邻保长可利用田间劳作、邻里互助等场景灵活传达政策，确保不遗漏任何一户。例如，徭役征派指令下达后，里正明确邻保长需告知农户：“本月十五日前，年满二十一岁的丁男需到里门集合，服役期限为一个月，负责修缮县城河堤，逾期不到者将按律处罚。”邻保长需逐一确认农户知晓，并将反馈情况上报里正。

3. 针对性告知与帮扶：对于孤寡老人、贫困农户、残疾人等特殊群体，里正需提供“一对一”的政策传达与帮扶服务。例如，县司推行“贫困无地农户优先授田”政策时，里正需主动排查辖区内符合条件的农户，上门告知申请流程：“需提供手实、邻保见证文书，三日内交至我处，我将统一上报县司田曹审核。”对于无力准备材料的农户，里正需协助填写申请表、联系邻保提供证明，确保政策惠及每一个困难群体。这种针对性服务既体现了唐代基层治理的“仁政”底色，也减少了政策执行中的抵触情绪。

政策传达的核心准则是“准确无误、全面覆盖”，里正不得擅自篡改政策内容、增减条款，更不得隐瞒上级指令。根据《唐律疏议·职制律》卷九“辄奏改律令式”条规定：“诸辄奏改律令式，及令式不便辄奏请改行者，徒二年。”若里正为谋取私利或简化工作，故意曲解政策（如将“赋税减免”改为“部分减免”），误导民众，将被判处徒二年；若因疏忽导致政策传达错误，引发农户集体不满或事务混乱，将被笞五十。因此，里正接到文书后，若对条款存在疑问，需及时向乡佐或县司咨询，确认无误后再行传达。

（二）事务落实：里正组织邻保与民众的具体工作执行

政策传达后，里正需统筹协调邻保长与民众，将各项政务落到实处，涵盖土地管理、户籍登记、赋税徭役、治安维护等多个领域，每一项事务的执行都需遵循规范流程，确保公平公正、高效有序。

1. 土地相关事务落实：作为均田制落地的核心环节，土地分配、田界划定、土地核查等工作需由里正牵头组织，邻保长与民众协同参与。在土地分配中，里正需根据县司下达的授田计划，结合农户的家庭人口、劳动力情况，划定土地位置与面积，并组织邻保长、涉事农户共同参与土地丈量，使用官府统一发放的度量工具，确保丈量结果准确无误。丈量完成后，需在田界处设立石桩或木牌，标注农户姓名、土地类型（永业田\/口分田）、面积等信息，并由里正、邻保长、农户三方签字确认，存档备查。例如，为无地丁男分配口分田时，里正需明确告知：“此田为口分田，年满六十需归还官府，不得私自买卖、转租，违者按《唐律疏议·户婚律》‘盗卖口分田’条处罚。”

在土地核查中，里正需每年秋收后组织邻保长对辖区内土地进行全面核查，记录耕种情况、荒熟状态、田界变动等信息。若发现农户擅自开垦荒地、侵占他人田界等违规行为，需及时制止并上报乡佐；若核查出农户因自然灾害导致土地荒芜，需登记造册上报县司，申请赋税减免。根据《唐律疏议·户婚律》卷十三“部内田畴荒芜”条规定：“诸部内田畴荒芜者，以十分论，一分笞三十，一分加一等，罪止徒一年。”若里正未履行核查职责，导致辖区内土地荒芜面积达十分之一，将被笞三十，每增加一分加一等，最高徒一年。因此，里正需定期巡查田间，督促农户按时耕种，确保土地资源得到充分利用。

2. 户籍相关事务落实：户籍登记、核查与变更直接关系到均田制、赋税徭役的推行，里正需严格按照制度要求组织执行。在日常户籍变动管理中，农户家中新生儿出生、人口死亡、婚嫁迁移等情况，需在一个月内告知里正，里正需及时登记造册，并在年末计帐中上报乡佐。例如，农户家中有人死亡，里正需督促其家属提交死亡证明，注销户籍，并收回其名下的口分田，纳入下一年度授田计划；若农户因婚嫁迁移至其他里，里正需出具户籍迁移证明，注明人口信息、土地情况，由农户携带至迁入地里正处办理登记。

每三年一次的户籍编制工作中，里正需组织民众申报手实，如实填写姓名、年龄、亲属关系、土地位置、面积等信息。申报完成后，里正需逐户核对手实与原有户籍信息，确保无脱漏、虚报情况。例如，核查中发现农户虚报年龄（将丁男改为中男以规避徭役），里正需立即纠正，并按《唐律疏议·户婚律》“脱漏户口增减年状”条上报县司追责。户籍编制完成后，经乡佐核对、乡正审核，上报县司户曹复核存档，形成“民申报—里核对—乡审核—县复核”的规范流程。

3. 赋税徭役事务落实：赋税征收与徭役征派是唐代国家财政与国防的重要保障，里正需严格按照上级指令执行，确保“应收尽收、公平公正”。在赋税征收中，里正需根据户籍与土地核查数据，核算每户农户的租庸调额度，开具统一格式的缴纳凭证，明确征收种类、数量、时限。例如，丁男农户需缴纳“租二石、调绢二丈、庸绢三尺”，里正需逐一告知农户，并在缴纳凭证上注明“已缴”“未缴”状态。对于贫困农户或受灾农户，里正需核实情况后上报县司，申请赋税减免，并将减免名单公示三日，接受民众监督，避免暗箱操作。

在徭役征派中，里正需根据县司下达的指标，结合农户的年龄、身体状况、田产情况合理分配任务，确保“量力而行、公平无偏”。例如，县司下达十名徭役指标，里正需从辖区内丁男中筛选，优先安排土地较少、劳动力充足的农户，避免征派给家中有重病老人或孕妇的农户。根据《唐律疏议·擅兴律》卷十六“拣点卫士征人不平”条规定：“诸拣点卫士（征人亦同），取舍不平，及擅取舍者，一人杖七十，三人加一等，罪止徒三年。”若里正偏袒亲友，将徭役任务分配给贫困农户，自己亲友则免于服役，一旦被举报查实，将按违规人数处罚，三人以上徒三年。

徭役执行期间，里正需负责农户的组织与管理，按时集合、清点人数，确保农户按时完成任务。对于服役期间生病的农户，里正需及时联系医官诊治，并上报县司申请暂缓服役；对于擅自离岗、逃避徭役的农户，里正需上报县司，按《唐律疏议·户婚律》“违期不充役”条处罚：“诸被差充役，而违期不赴者，一日笞三十，三日加一等，罪止杖一百。”同时，里正需记录农户的服役表现，作为后续考核依据，表现优秀者可上报县司给予表彰（如减免部分赋税）。

4. 治安与矛盾化解事务落实：维护辖区内的治安稳定、化解邻里矛盾，是里正的核心职责之一，直接关系到基层治理的有序运行。在治安维护方面，里正需组织邻保长建立“夜间巡逻”制度，每夜安排两名邻保长带领农户巡逻里内街巷，防范盗窃、抢劫等违法犯罪行为。根据《唐律疏议·贼盗律》卷十八“邻里被强盗不救助”条规定：“诸邻里被强盗及杀人，告而不救助者，杖一百；闻而不救助者，减一等。”若巡逻时发现强盗作案，里正需组织民众合力抓捕，并立即上报乡级与县司；若因畏惧退缩未履行救助义务，将被杖一百。此外，里正需登记里内流动人口、外来访客，及时排查可疑人员，确保辖区治安稳定。

在矛盾化解方面，里正需主动介入邻里纠纷（尤其是土地纠纷、财产纠纷），秉持“公平公正、礼法结合”的原则进行调解。例如，两户农户因田界问题发生争执，里正需召集双方当事人、邻保长，核查田界文书、实地丈量土地，依据《唐律疏议·户婚律》“盗耕种公私田”条规定：“诸盗耕种公私田者，一亩笞三十，五亩加一等，罪止杖一百。”明确田界归属，说服双方达成和解：“按原有文书，此田界以东侧老槐树为标记，今丈量确认乙方多占甲方半亩土地，需于三日内退还，否则将上报县司处理。”若调解无效，里正需将纠纷情况、相关证据（田界文书、证人证言）上报乡佐与县司，由县司户曹或田曹依法裁决。通过基层调解，既能快速化解矛盾，减少诉讼成本，也能维护邻里关系和谐，增强基层治理的凝聚力。

在事务落实过程中，里正需充分发挥邻保长的辅助作用，明确其职责分工：邻保长负责传达通知、组织民众、收集反馈，里正负责统筹协调、审核监督、上报备案，形成“里正主导、邻保长协同、民众参与”的执行体系。同时，里正需建立“事务台账”，详细记录各项工作的执行情况（如土地分配名单、赋税缴纳明细、徭役征派记录、矛盾调解结果），以备乡级与县司核查。若民众拒不配合政策执行（如拒绝缴纳赋税、逃避徭役），里正需先进行劝导教育，阐明法律后果；若劝导无果，可上报县司，由县司派衙役强制执行，确保政策权威不受挑战。

四、层级联动的运行保障：礼法合一的规范与支撑

唐代乡里治理的层级联动之所以能够高效有序运行，核心在于依托“礼法合一”的治理理念，通过法律的刚性约束、伦理的柔性支撑与考核制度的正向激励，构建了“上下协同、权责对等、运行顺畅”的治理生态，确保各级主体各司其职、各负其责。

从法律保障来看，《唐律疏议》作为唐代的根本法典，为层级联动提供了全面的制度规范。不仅明确了里正与上级（乡佐、乡正、县司）、下级（邻保长、民众）的权责边界，还对联动过程中的违规行为制定了明确的追责条款，形成“事前规范、事中监督、事后追责”的完整链条。例如，在信息上报中，明确里正、乡佐、乡正的审核责任，实行“连坐制度”；在政策执行中，明确里正的传达义务与民众的服从义务，确保政策落地；在矛盾化解中，明确里正的调解职责与违规处罚，维护基层稳定。同时，《唐律疏议》将儒家伦理融入法律条文，使层级联动既具有法律的刚性，又具有伦理的温情。例如，《唐律疏议·户婚律》卷十二“子孙别籍异财”条规定：“诸祖父母、父母在，而子孙别籍、异财者，徒三年。”这一条款既维护了“孝悌”伦理，稳定了家庭结构，也为户籍管理、土地分配等事务提供了便利——家庭稳定则户籍清晰，户籍清晰则土地分配、赋税征收有序。

从伦理支撑来看，儒家礼教中的“忠、孝、仁、义”理念贯穿层级联动的全过程，成为各级主体的行为准则。里正需秉持“忠君爱国”的忠诚理念，认真履行上级下达的各项指令，不得敷衍塞责、阳奉阴违；需以“父母官”自居，践行“仁政”思想，关爱辖区民众，主动解决民生诉求（如为贫困农户申请赋税减免、为无地农户争取授田）；需坚守“公平正义”的道义原则，在土地分配、徭役征派、矛盾调解中不偏袒、不徇私，赢得民众信任。乡佐、乡正则需秉持“辅佐尽责”的理念，协助里正完成数据核对、文书整理等工作，不得推诿扯皮；民众需秉持“服从治理、邻里互助”的理念，配合里正的工作，主动履行赋税、徭役义务，邻里之间相互帮扶、化解矛盾。这种伦理道德的支撑，使层级联动超越了单纯的“行政命令—执行”关系，形成了“官民同心、上下协力”的治理氛围，减少了行政成本与抵触情绪。

此外，唐代的考核制度为层级联动提供了正向激励与反向约束。县司每年度对里正的工作进行考核，考核指标涵盖户籍管理、土地核查、赋税征收、徭役征派、治安维护、民众满意度等方面，考核结果分为“上、中、下”三等。根据《通典·职官十五》记载，考核为“上”等的里正，可减免本人一年徭役，或授予“乡贤”荣誉称号；考核为“中”等的里正，无奖惩但需继续保持；考核为“下”等的里正，将被笞五十，并责令限期整改，若连续两年考核为“下”等，将被罢官。这种考核制度通过“奖优罚劣”，倒逼里正认真履行职责，提升层级联动的运行效率。同时，县司还会通过“随机巡查”“民众举报”等方式监督里正工作，若发现里正存在虚报数据、徇私舞弊等行为，无论考核结果如何，均按《唐律疏议》相关条款从重处罚。

五、古今勾连：唐代层级联动对当代基层治理的启示

唐代乡里治理的层级联动机制，虽植根于封建帝制的社会土壤，但其蕴含的“权责明确、流程规范、上下协同、礼法结合”的治理逻辑，对当代基层治理（尤其是乡村振兴背景下的县、乡、村三级治理）具有重要的借鉴意义。当代基层治理面临着“政策落地最后一公里不畅”“信息传递不对称”“干群关系紧张”等痛点，唐代的实践经验为破解这些难题提供了历史镜鉴。

（一）明确权责清单，破解“推诿扯皮”难题

唐代通过《唐律疏议》明确了里正、乡佐、乡正、县司的权责边界，确保“事事有人管、人人有责任”。当代基层治理可借鉴这一经验，制定县、乡、村（社区）三级权责清单，明确各级主体的职责范围：县级政府负责政策制定、统筹协调、资源调配；乡镇政府负责政策执行、监督管理、矛盾化解；村（社区）“两委”负责具体落实、民情收集、服务群众。例如，在农村土地确权工作中，县级自然资源部门负责制定确权标准、培训工作人员；乡镇政府负责组织测绘、审核数据；村委会负责动员农户、收集材料、协助测绘，避免因权责模糊导致“县级推乡镇、乡镇推村级”的推诿扯皮。同时，建立“权责对等”的考核机制，将政策落实成效、群众满意度纳入考核指标，对履职不力的主体进行问责，确保各级主体认真履职。

（二）规范流程标准，提升治理效率

唐代的层级联动具有严格的流程规范（如“里—乡—县”三级审核、明确的上报时限），确保了信息传递的及时准确。当代基层治理可依托数字化技术，构建“线上+线下”的政务流程体系，提升治理效率。例如，建立基层政务服务“一张网”平台，将户籍办理、社保缴纳、政策申请等事务纳入线上流转，明确每个环节的办理时限、责任人，通过系统自动提醒、超时预警等功能，确保政务按时完成；线下设立“一站式”服务大厅，为老年人、残疾人等特殊群体提供现场办理服务。同时，建立“三级审核”机制，对重要政务信息（如惠民资金发放、土地确权数据）进行里（村）、乡、县三级核对，避免出现信息失真、决策失误。例如，惠民资金发放需经村委会公示、乡镇政府审核、县级部门复核，确保资金精准发放至符合条件的群众手中。

（三）畅通沟通渠道，密切干群关系

唐代里正通过文书公示、口头宣讲、邻保传递、上门告知等多种方式，确保政策传达全覆盖，同时通过主动回应民生诉求，构建了良好的官民关系。当代基层治理可搭建“线上+线下”的多元化沟通平台，畅通干群沟通渠道：线上建立村（社区）微信群、公众号、政务app，及时发布政策信息、政务动态，收集群众意见建议；线下定期召开村民代表大会、居民议事会，邀请群众参与基层事务决策，让群众“话有地方说、事有地方办”。例如，在村庄规划编制中，村委会通过微信群发布规划草案，召开村民议事会征求意见，对群众提出的合理建议（如增加休闲广场、改善污水处理设施）予以采纳，增强群众的参与感与获得感。同时，建立“民情专员”制度，由村（社区）干部担任民情专员，定期走访群众，倾听诉求、解决问题，构建“民有所呼、我有所应”的良性互动格局。

（四）坚持礼法结合，强化治理保障

唐代的层级联动依托“法律约束+伦理支撑”，实现了治理的刚性与柔性平衡。当代基层治理可坚持“依法治国”与“以德治国”相结合，构建“法治+德治”的治理模式：一方面，完善基层治理的法律法规，制定《基层治理促进法》，明确基层治理的基本原则、主体职责、运行机制、法律责任，为基层治理提供刚性保障；另一方面，加强社会主义核心价值观宣传教育，弘扬邻里互助、诚实守信、遵纪守法等传统美德，开展“文明村镇”“道德模范”“最美邻里”等评选活动，营造良好的社会风尚。例如，在乡村治理中，通过制定村规民约、设立“道德讲堂”，引导群众自觉遵守法律法规、践行公序良俗；对邻里纠纷，先进行道德调解，再依法处理，实现“以理服人、以法育人”，提升基层治理的温度与效能。

总之，唐代乡里治理的层级联动机制，是中国古代基层治理智慧的结晶。当代基层治理应立足新时代国情，批判性继承这一历史经验，通过明确权责清单、规范流程标准、畅通沟通渠道、坚持礼法结合，构建“上下协同、权责明确、运行高效、群众满意”的基层治理体系，为实现乡村振兴、推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。