第五章 现实观照（2/2）
在集体经营性建设用地登记方面，细化流转与抵押登记操作规范：明确集体经营性建设用地与国有建设用地权利衔接的“同权同责”标准，流转权属变更登记材料精简至8项核心要件（含集体土地所有权证明、流转合同、规划许可等），取消“集体经济组织决议公证”等非必要环节；出台抵押权实现专项指引，允许抵押权人通过协议折价、司法拍卖、变卖等方式处置抵押物，明确处置后土地用途变更的备案流程与时限，打消金融机构抵押融资顾虑。建立流转登记与土地市场交易的联动机制，交易备案信息自动同步至不动产登记系统，实现“一次申请、同步办结”，减少申请人重复跑路。
在新型不动产登记方面，构建分类施策的登记体系：针对林权与土地边界重叠问题，建立自然资源部门与林业部门联合勘测机制，通过gps定位、无人机测绘等技术出具《权属边界认定书》，作为登记核心依据，避免权属冲突；优化海域使用权转国有建设用地使用权的登记流程，填海造地项目可直接沿用海域使用权登记中的权属调查成果，仅需补充规划许可文件与土地利用现状说明，无需重新开展权属调查，降低企业时间与资金成本。对“数字不动产”，明确虚拟产业园经营场所权利、网络店铺域名及经营许可权、数据中心物理空间使用权等登记范围，登记要素包含权利主体、使用期限、交易限制、数据安全责任等，同步建立线上线下一体化登记流程；对“绿色不动产”，将带有碳汇功能的林地、草原、湿地，以及达到国家一级节能标准的建筑、绿色产业园区等纳入登记范围，在不动产登记簿中专门标注碳汇量、节能等级、绿色认证编号等特殊属性，为碳交易、绿色金融授信、税收优惠等政策落地提供产权支撑，并在浙江杭州、广东深圳等数字经济发达地区，以及福建三明、云南昆明等绿色产业集中区域开展试点，总结经验后逐步推广全国。
在特殊群体与特殊情形适配方面，强化制度的人文关怀与实操性：针对老年人、残疾人等行动不便或数字技能不足的群体，建立“线上预约+线下上门”的双向服务机制——通过政务服务热线、社区代办点、线上平台等多渠道接受上门服务预约，3个工作日内安排工作人员提供免费上门登记、材料核验、电子签名指导等服务；优化线上登记平台的适老化、适残化设计，推出大字版、语音版操作界面，简化登录与材料上传步骤，取消复杂身份验证环节，配备专人在线客服提供实时语音引导；在各级不动产登记大厅设立特殊群体绿色通道，配备轮椅、老花镜、放大镜等便民设施，提供全程代办服务，由工作人员协助完成材料填写、信息录入、费用缴纳等全流程操作。
针对遗产继承中的不动产登记，进一步简化证明材料与办理流程：全面推行“证明事项告知承诺制”，对难以获取的亲属关系证明、死亡证明等材料，申请人可签署告知承诺书替代，登记机构通过与公安、民政、卫健等部门的数据共享核实信息真实性；建立继承登记快速办理通道，对无争议的法定继承、遗嘱继承登记，实行“一窗受理、并联审核”，办理时限压缩至10个工作日以内；引入公证机构、律师事务所等专业机构参与继承登记审核，提供遗嘱见证、继承协议起草、法律咨询等配套服务，既降低登记机构的审核风险，也为申请人提供专业指导。
针对涉刑不动产、破产企业不动产、宅基地有偿退出等特殊情形，制定专项登记规则：涉刑不动产处置登记中，明确法院、公安部门与不动产登记机构的职责分工，法院凭生效刑事判决、财产处置裁定及协助执行通知书，可直接通知登记机构办理权属变更或注销登记，无需权利人另行申请，登记机构接到通知后5个工作日内完成登记并反馈结果；对涉案不动产存在抵押、查封等权利限制的，明确“先处置、后厘清”的处置顺序，保障申请执行人与相关权利人的合法权益。破产企业不动产登记中，简化破产管理人的登记材料要求，允许凭法院破产裁定、管理人身份证明、财产接管清单等材料直接办理转移、注销登记，无需提供原权利人授权文件；建立破产企业不动产批量登记通道，对同一破产案件中多宗不动产的登记业务，实行集中审核、批量登簿，大幅提升破产财产处置效率；对未办理初始登记的破产企业不动产，依据规划许可、建设工程竣工验收证明、购房合同等材料确认权属后，直接办理首次登记并同步办理转移登记。宅基地有偿退出后的注销登记中，建立“补偿到位+注销登记”联动机制，农户与集体经济组织签订退出协议并领取补偿款后，由集体经济组织统一向登记机构申请注销登记，登记机构实行“材料齐全即办”，当天办结并出具注销证明；注销登记完成后，实时更新土地利用现状数据库，将退出的宅基地纳入集体建设用地储备库，为后续土地整治、复垦或重新分配提供依据。
（五）健全多元共治监管体系：筑牢制度执行的刚性防线
延续秦代“闭环监督”的治理智慧，结合现代治理需求，完善“行政监管+社会监督+技术风控”的多元共治监管体系，提升制度执行的刚性。
在行政监管方面，构建“事前预防+事中控制+事后追责”的全流程监管机制。事前预防上，建立登记审核人员岗前培训与定期考核制度，培训内容涵盖不动产登记法律法规、登记规则、数字化技术操作、职业道德规范等，考核不合格者不得上岗；推行登记业务分级审核制度，简单登记业务（如常规抵押注销）由单人独立审核，复杂登记业务（如权属争议调处、历史遗留问题处理）实行双人复核、集体审议，重大疑难业务报上级登记机构审核备案，从源头防范审核风险；建立登记机构内部监督机制，设立专门的纪检监察岗位或部门，对登记全流程进行常态化内部审计与监督，重点核查审核流程合规性、登记信息准确性。
事中控制上，自然资源主管部门通过全国不动产登记信息管理基础平台，对全国登记业务开展实时监控，重点核查登记材料完整性、信息录入准确性、审批流程合规性，对超时办理、材料缺失、信息错误等问题及时发出预警并督促整改；建立跨区域监管协同机制，加强省际、市际登记机构之间的协作，对跨区域不动产登记、异地抵押登记等业务开展联合监管，消除监管盲区；定期开展登记业务专项检查，针对产权界定、流程衔接、数据质量、服务质量等重点领域，开展常态化检查与不定期抽查，对发现的违规操作、不作为乱作为等问题，现场督促整改并通报批评。
事后追责上，完善行政追责机制，对登记错误、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等行为，依法依规追究相关工作人员的行政责任；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任；建立不动产登记错误赔偿制度，明确登记机构因过错导致权利人合法权益受损的，依法承担赔偿责任，权利人也可向造成登记错误的工作人员追偿，切实保障权利人合法权益。
在社会监督方面，畅通监督渠道，提升监督实效。简化登记信息查询流程，推行“线上+线下”一体化查询服务——权利人、利害关系人可通过不动产登记线上平台、登记大厅自助查询机、政务服务窗口等多种渠道，凭本人身份证等有效证件即可查询不动产登记信息，无需提交额外证明材料；查询结果支持在线打印、pdf下载或现场领取纸质证明，实现“查询零跑腿、结果立等可取”。开放不动产登记信息公示系统，对不动产的权利状况、登记流程进度、办理结果、收费标准、投诉举报渠道等信息进行全面公开，接受社会公众监督；建立登记信息异议反馈机制，公众发现登记信息错误或违规登记行为的，可通过投诉举报热线、线上投诉平台、政务服务窗口等渠道反馈，登记机构应当在3个工作日内受理，15个工作日内完成核查处理并向反馈人出具书面答复。
优化异议登记、更正登记流程，将异议登记的办理时限压缩至3个工作日，更正登记办理时限压缩至7个工作日，提高社会监督的及时性与有效性；明确异议登记、更正登记的法律后果，异议登记期间限制不动产处分，更正登记后依法溯及权利归属，保障异议登记申请人、更正登记申请人的合法权益。同时，加强不动产登记制度的宣传普及，通过政府官网、社交媒体、社区宣传手册、公益广告、线下宣讲会等多种渠道，向社会公众讲解不动产登记流程、权利义务、监督途径、典型案例等知识，提高公众对不动产登记制度的认知度与参与度，引导公众依法维护自身权益，积极参与监督。
在技术风控方面，强化技术手段的监管赋能作用。升级全国不动产登记信息管理基础平台的风险预警功能，构建覆盖登记全流程的智能化风险监控模型——通过大数据分析，对同一申请人短期内多次办理不动产登记、登记地址异常、申请材料重复上传、权属证明存在伪造疑点、跨区域频繁登记等异常行为进行自动识别与分级预警，提醒审核人员重点核查；对登记流程中的超时办理、违规审批、数据录入错误等情况进行实时监控，自动向责任部门发出督办通知。
建立登记数据质量动态监测机制，通过ai技术对登记数据进行实时校验，自动识别数据错误、信息缺失、格式不规范等问题，生成数据质量分析报告，督促登记机构限期整改；定期开展全国不动产登记数据质量评估，将数据质量达标率纳入各级登记机构的绩效考核体系，对数据质量突出的地区予以表彰，对数据质量不达标的地区进行通报并限期整改。深化区块链技术在监管中的应用，实现不动产登记信息、审核流程记录、监督检查记录、查询日志等全链条上链存储，确保监管信息的不可篡改与全程追溯；建立区块链监管节点，允许自然资源、纪检监察、审计等监管部门接入，实现对登记全流程的实时监管与追溯核查。
推动技术风控与行政监管、社会监督的深度衔接，系统识别的风险信息自动推送至同级自然资源主管部门、纪检监察部门及社会监督平台，实现风险的协同处置；监管部门的处理结果、社会公众的投诉举报反馈信息，同步录入全国不动产登记信息管理基础平台，形成“风险识别—预警—处置—反馈—优化”的闭环监管机制。此外，推广不动产登记责任保险制度，扩大保险覆盖范围，将登记错误赔偿、监管失职导致的损失赔偿等纳入保险责任，鼓励各级不动产登记机构及关键岗位工作人员投保，形成“技术风控+行政监管+保险兜底”的风险保障体系，降低登记机构的运营风险，提升不动产登记制度的公信力。
三、优化路径的实施保障
（一）法律保障：完善制度的法律支撑体系
加快不动产登记相关法律法规的修订与完善，为制度优化提供坚实的法律保障。修订《不动产登记暂行条例》及其实施细则，将细化后的产权界定规则、跨部门协同机制、特殊场景登记规则、多元共治监管体系等核心内容纳入法规体系，明确相关主体的权利义务与法律责任；针对新型不动产登记、数字化登记、跨部门信息共享等新情况、新问题，由最高人民法院、自然资源部联合出台专项司法解释与部门规章，填补法律空白，解决实践中存在的法律适用难题。
加强与《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律的衔接，确保不动产登记制度与其他法律制度协调一致，形成完整的法律保障体系；例如，在《民法典》物权编的框架下，进一步明确特殊不动产的物权归属与变动规则，细化业主共有设施的登记认定标准；在《数据安全法》《个人信息保护法》的要求下，规范不动产登记数据的收集、共享、使用、存储等行为，明确数据安全责任与个人信息保护边界。此外，鼓励地方结合实际情况，制定地方性法规与规章，对全国性法规进行补充细化，针对本地区突出的不动产登记问题（如城中村宅基地确权、沿海地区海域使用权登记等），出台具体的解决方案与实施办法，提高制度的可操作性。
（二）组织保障：健全统筹协调工作机制
建立国家层面的不动产登记制度改革统筹协调机制，由自然资源部牵头，联合住房和城乡建设部、国家税务总局、公安部、民政部、最高人民法院、国家金融监督管理总局、国家数据局等相关部门，成立不动产登记制度改革工作领导小组，定期召开协调会议，研究解决制度优化过程中的重大问题，统筹推进各项改革任务。明确各部门的职责分工，形成“牵头部门统筹协调、责任部门具体落实、相关部门协同配合”的工作格局：自然资源部门负责不动产登记的统一管理与改革牵头工作，制定登记规则与技术标准；住建部门负责房屋交易备案信息的共享与流程协同，规范交易行为；税务部门负责税费核算与缴纳的协同配合，优化缴税流程；公安、民政部门负责户籍、婚姻状况等信息的实时共享；法院负责涉诉不动产登记的协同与监督，规范协助执行流程；金融监管部门负责指导金融机构配合不动产抵押登记改革，优化抵押融资服务；数据管理部门负责登记数据共享平台的建设与数据安全管理，保障数据互通。
加强地方层面的组织领导，要求各省、市、县（区）成立相应的不动产登记制度优化工作领导小组，由政府分管领导担任组长，统筹推进本地的改革工作，结合实际制定具体的实施方案、时间表与路线图，确保优化路径落地见效。建立工作督导机制，自然资源部会同相关部门对地方的制度优化工作进行督导检查，通过实地调研、专项评估、随机抽查、群众满意度调查等方式，了解改革进展情况，发现问题及时督促整改；对工作进展缓慢、落实不力的地区进行通报批评，对改革成效显着的地区进行表彰推广，形成比学赶超的良好氛围。
（三）资源保障：强化人才与资金支持
加大对不动产登记领域的人才培养与资金投入，为制度优化提供有力支撑。在人才培养方面，建立多层次的人才培训体系，自然资源部牵头组织全国性的不动产登记业务骨干培训，内容涵盖法律法规、登记规则、数字化技术应用、风险防控等；鼓励各省、市开展常态化培训，培养一批既懂法律、又懂技术、熟悉业务的复合型人才；支持高校开设不动产登记相关专业或课程，设置物权法学、不动产登记实务、数字化登记技术、土地资源管理等核心课程，为行业输送专业人才；建立全国不动产登记人才交流机制，组织各地登记机构的业务骨干开展跨区域交流学习，分享先进经验与实践案例；建立人才激励机制，对表现优秀的登记工作人员给予表彰奖励、晋升职务、提高待遇等激励，吸引并留住优秀人才，提高人才队伍的积极性与稳定性。
在资金投入方面，加大财政资金支持力度，将不动产登记信息共享平台建设与升级、数字化技术改造、数据质量整治、便民服务设施建设、人才培训、试点工作等所需资金纳入各级财政预算，保障改革工作顺利推进；鼓励社会资本参与不动产登记领域的技术创新与服务供给，通过政府购买服务、合作开发等方式，引入社会力量参与线上平台建设、数据处理、便民服务等工作，形成多元化的资金投入机制；加强资金使用监管，建立资金使用专项审计制度，确保资金专款专用，提高资金使用效益。
（四）评估反馈：建立动态优化机制
建立不动产登记制度优化的评估反馈机制，定期对制度优化的实施效果进行评估，及时调整完善优化措施。制定科学合理的评估指标体系，评估指标包括产权界定准确率、跨部门协同效率、数字化服务覆盖率、群众满意度、登记错误率、纠纷化解率、监管到位率、数据质量达标率等，全面反映制度优化的实施效果。
通过问卷调查、实地调研、数据分析、座谈访谈等多种方式收集评估数据：向不动产登记申请人、权利人、不动产中介机构、金融机构、司法机关等发放调查问卷，了解其对登记流程、服务质量、办理效率、权利保护效果等方面的满意度；组织专家学者、基层登记工作人员、行业代表、群众代表等开展座谈访谈，听取其对制度优化的意见建议；通过全国不动产登记信息管理基础平台，收集登记业务办理数据、流程耗时数据、数据质量数据、投诉举报数据等，进行量化分析。
邀请高校学者、行业专家、第三方评估机构等参与评估工作，形成客观、全面的评估报告，总结制度优化的成效与经验，分析存在的问题与不足。根据评估结果，及时调整优化措施，对实施效果好的措施继续坚持并推广，对存在问题的措施进行修改完善，对未达到预期效果的措施进行调整替换，形成“实施—评估—反馈—优化”的动态循环机制，确保制度始终适应时代发展与现实需求。
四、本节小结
当代不动产登记制度作为秦代土地登记制度历史基因的现代延续，在市场化、数字化、城乡一体化的时代背景下，面临着产权界定模糊、跨部门协同不畅、技术应用不充分、特殊场景适配不足、监管体系不健全等多重实践困境。这些困境的本质，是制度供给与时代需求、治理理念与技术发展、管理模式与实践操作之间的不适应，制约了不动产登记制度产权保护、交易安全、资源配置、社会治理等核心功能的充分发挥。
本节立足秦代“全要素界定、分级管理、闭环监督、技术适配”的治理智慧，结合现代治理需求，提出了五大优化路径：通过细化产权界定规则，构建全场景权属认定体系，破解权属模糊难题；通过打破跨部门协同壁垒，构建“信息共享+流程协同”机制，提升登记服务效率；通过深化技术赋能，推动数字化转型从“形式”到“实质”，强化技术支撑作用；通过强化特殊场景适配，完善制度供给与实践衔接，增强制度适用性；通过健全多元共治监管体系，筑牢制度执行的刚性防线，保障制度落地见效。同时，从法律、组织、资源、评估反馈四个方面构建了实施保障机制，为优化路径的落地提供了有力支撑。
通过制度优化，不仅能够有效解决当前不动产登记领域的实践痛点，保障权利人的合法权益，提升登记服务的效率与质量，更能充分发挥不动产登记制度在产权保护、交易安全、资源配置、社会治理中的核心作用，为城乡融合发展、数字经济转型、国家治理现代化提供坚实支撑。从秦代的“田籍”到现代的不动产登记，土地登记制度的形态虽经千年演变，但“明晰产权、规范秩序、服务治理”的核心功能始终未变。在新的时代背景下，唯有坚持历史传承与守正创新的统一，不断完善制度设计、强化技术赋能、提升治理效能，才能让这一古老的制度在现代社会焕发新的生机与活力，为实现高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献更大力量。
值得注意的是，当代不动产登记制度的优化并非一蹴而就的静态工程，而是需随社会发展持续迭代的动态过程。秦代土地登记制度的生命力，在于其“因时制宜、因地制宜”的治理弹性——从最初的“田籍初建”到后续的“细化管理”，始终围绕国家治理与民生需求动态调整。这一历史启示同样适用于当代：随着数字经济的深度发展、新型权利形态的不断涌现，以及城乡融合进程的持续推进，不动产登记制度仍将面临新的挑战与命题，例如跨境不动产登记的规则衔接、数字资产与实体不动产的权利融合登记、碳中和目标下绿色不动产的价值量化登记等，这些都需要在后续的制度实践中进一步探索。